局館合一體制下綜合檔案館執法必嚴若干問題的思考

2012-04-29 00:00:00吳雁平

檔案管理 2012年4期

摘要：從廣義的執法概念來講，檔案局與檔案館，都是執法必嚴的主體，都有執法必嚴的責任。綜合檔案館執法必嚴的內容，可分為守法、合規、貫標三個層面。綜合檔案館在執法中存在的突出問題主要有：接收開放不及時、鑒定銷毀不落實、館室標準混淆、標準執行不到位。改進措施：改同級監督為上級監督、樹立執法守法觀念、強化嚴格執法意識、積極推進標準化。

關鍵詞：局館合一；檔案館；綜合檔案館；檔案工作；執法必嚴

1 綜合檔案館執法必嚴問題的提出

執法必嚴就是要嚴格依法辦事、嚴格依法行事、嚴格執行法律。一句話：執法必嚴就是嚴格執法。執法必嚴是社會主義法制的關鍵，同樣，也是檔案法制建設進程中的關鍵。

執法，在通常情況下，有“廣義”與“狹義”這兩種含義。“廣義的執法或法的執行是指國家行政機關、司法機關及其公職人員依照法定程序實施法律的活動。狹義的執法是指法的執行，則專指國家行政機關的公職人員依法行使管理職權、履行職責、實施法律的活動。人們把行政機關稱為執法機關，就是狹義上使用執法的。”[1]國家行政機關執行法律是法的實施的重要方面。在現代社會，國家行政機關被稱為國家立法機關的執行機關，國家立法機關制定的法律、法規，主要由國家行政機關貫徹、執行、付諸實現。

在檔案行政管理語境下所講的“執法”多是狹義的法的執行，僅指國家檔案行政管理機關依法行使管理職權、履行職責、實施法律的活動，即檔案局依法行使管理職權、履行職責、實施法律的活動。而忽視了在局館合一的體制下，檔案執法應當是廣義的執法，既包括檔案局依法行使管理職權、履行職責、實施法律的活動，也包括檔案館依照法定程序實施法律的活動。

在局館合一的情況下，縣以上地方檔案局（館），一方面，是地方檔案行政管理機關，肩負著“主管本行政區域內的檔案事業，并對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導”的行政管理任務。另一方面，又是“集中管理檔案的文化事業機構，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案”。[2]從檔案局的視角看，是檔案行政執法的執法主體，即常說的“執法者”；從檔案館的視角看，則又是檔案行政執法的客體，即檔案行政法律、法規、規章的具體執行者。但在檔案工作法制化的視角下，無論是檔案局，還是檔案館；無論是檔案行政管理者，還是集中管理檔案的文化事業機構；無論是檔案行政“執法者”，還是檔案行政法律、法規、規章的具體執行者，都是執法必嚴的主體，都有執法必嚴的要求。本文著重從綜合檔案館的視角，對局館合一體制下，綜合檔案館執法必嚴若干問題談一些粗淺的認識。

2 綜合檔案館執法必嚴的內容

綜合檔案館執法必嚴的內容“就是檔案法體系或檔案法律體系所提供的一切規范，即檔案法律規范。通俗地說，也就是與檔案、檔案工作有關的一切法律、法規和規章”[3]中與檔案館工作所相關的部分。大致可分為守法、合規、貫標三個層面。

2.1 守法。通常所說的“守法”，是指“國家機關、社會組織和公民個人依照法的規定行使權利（權力）和履行義務（職責）的活動”。[4]綜合檔案館的守法是指國家各級綜合檔案館及其工作人員依照法的規定，行使權利（權力）和履行義務（職責）的活動。這里所要遵守的法律，主要是指《檔案法》，同時，包括作為公共事業單位及其工作人員應當遵守的其他法律，如《保密法》、《行政許可法》、《勞動法》等。

2.2 合規。通常所說的“合規”，是指國家機關、社會組織及工作人員在從事各種社會活動中的行為必須符合行業及部門制定的規章與制度。這里所說的“合規”的“規”是指：一切涉及檔案館工作的法規規章。這些規章依內容“可劃分為：檔案收集法律規范、檔案整理法律規范、檔案鑒定法律規范、檔案保管法律規范、檔案利用公布法律規范，等等”。[5]依頒布機關的不同，可分為國務院部門檔案規章和地方政府檔案規章。“目前，國家檔案局單獨或以國家檔案局為主與有關部委聯合制發的現行有效的規章有20件；35個（省、自治區、直轄市以及國務院批準的較大的市和經濟特區）地方政府頒布的檔案規章有59件。另據不完全統計，國務院其他部門制定有專門檔案管理方面的規章（含規范性文件）50余件。”[6]其中，題目中涉及檔案館的由國家檔案局單獨或以國家檔案局為主與有關部委聯合制發，或國務院其他部門制定有專門檔案管理方面的規章16件，地方政府頒布的檔案規章14件。

2.3 貫標。本文所說的“貫標”，是指貫徹國家和行業頒布的各種檔案工作標準。“檔案工作標準，是以檔案工作領域中的重復性的事物和概念為對象而制定或修訂的各種標準的總稱；它是檔案工作中有關單位和個人應當遵守的共同準則和依據。”[7]檔案工作標準的具體表現形式是各種相關的標準文件(或稱“標準文獻”)，是指按照規定的工作程序制定，經公認權威機構(主管機關)批準的一整套在文件與檔案工作范圍內必須執行的規格、規則、技術要求等規范性文件。檔案工作標準的種類按照標準的性質，可以分為管理標準和技術標準；按照標準的實際法定效力，可以分為強制性標準和推薦性標準；按照標準的相關程度，可以分為正式標準和參照標準。檔案工作標準體系則是由若干檔案工作基礎標準和業務技術標準構成的互有聯系、互相制約的一個動態性、指導性的文件整體。“自1985年5月10日，國家標準局批準發布了我國檔案工作的第一個國家標準(GB3792.5-85)《檔案著錄規則》之后，與之相配套的《中國檔案分類法》的出版，標志著有中國特色的檔案分類標準的基木框架已經確立。”[8]到目前為止，“國家質量監督檢驗檢疫總局發布的有關檔案工作方面的國家標準有13項，檔案工作行業標準56項，強制性標準2項”。[9]這些標準中，大部分與檔案館建設和日常工作相關。檔案工作標準已經為檔案館建設與日常工作制定了共同的和重復使用的規則，并形成相對完整的體系。檔案工作標準已經成為檔案法律法規體系的重要組成部分。

3 綜合檔案館在執法中存在的突出問題

3.1 接收開放不及時。接收與開放到期檔案是檔案館的主要職能，也是檔案館必須履行的法定義務。但各級綜合檔案館在接收與開放到期檔案上做得并不盡如人意。如，“各級國家綜合檔案館80.34%至86.12%的到期開放率，各省、市、自治區各級國家綜合檔案館71.36%的到期開放率，意味著當年到期的檔案幾乎沒有開放1卷。當年到期檔案的開放工作還沒有成為眾多各級國家綜合檔案館的常規性工作，開放檔案工作在不少檔案館仍然只是階段性、突擊性的工作”。[10]

3.2 鑒定銷毀不落實。檔案的鑒定與銷毀工作，是檔案館管理工作的一個重要組成部分。而大多數綜合檔案館沒有將檔案鑒定與銷毀的工作落實到位，不是不開展，就是“鑒”而“不定”，說“銷”而“不毀”。檔案鑒定與銷毀工作中長期存在著下述問題：“一是一些檔案館(室)以為檔案的鑒定是一項后續性的工作，時間上可遲可早，工作上可松可緊，只要檔案在，對保管期滿檔案任何時候鑒定銷毀都可以。二是認為對檔案的鑒定與銷毀是‘替人作嫁衣’——以前檔案管理人員立的卷、管理的檔案，卻要現在的檔案人員做這項工作，是替別人忙，所以，行動上拖拖拉拉。三是‘上行下效’，一任交一任。以前的檔案管理人員對保管期滿的檔案未進行鑒定就移交給下任檔案管理人員，而現在的檔案管理人員則‘多一事不如少一事’，在任時，也不進行鑒定，和以前所有的檔案一起向下一任檔案管理人員移交。四是認為檔案還有庫房和裝具可放，何必急于鑒定銷毀！五是怕對保管期滿的檔案鑒定銷毀后，館(室)藏檔案數量減少，影響目標管理達標評審認定得分或本人崗位責任書的鑒定與考核。六是有些地方以前曾鑒定并銷毀過一些期滿檔案，由于經驗不足，程序不熟，以及受一些客觀原因的制約，曾出現過一些這樣那樣的失誤和問題，因而，做這項工作的同志及后來接手檔案工作的同志，消極地從中吸取了一些反面教訓，不敢再鑒定銷毀檔案。七是檔案鑒定小組對保存期滿檔案鑒定之后，向主管領導寫出鑒定報告，提出了存毀意見，而主管領導怕決策失誤承擔責任，沒有勇氣和膽量審查、批準鑒定結果，更不敢拍板批準銷毀應銷毀的那部分檔案，結果，形成‘鑒’而‘不銷’的‘半截子工程’。”[11]

3.3 館室標準混淆。檔案館與檔案室有相同的地方，也有不同的地方。相同的是，兩者都是保存與保管檔案的地方，不同的是，檔案館保存的是其所屬行政轄區內應當進館的檔案，而檔案室則只保存本單位需要保存的檔案。因此，檔案館與檔案室所執行的標準并不完全相同。但是，有不少綜合檔案館卻將檔案館與檔案室的標準混為一談，甚至強迫檔案室執行檔案館的標準。就以檔案館接收檔案的標準為例，檔案館接收進館檔案，往往都制定有接收標準或規定、辦法，如《北京市檔案館接收檔案的規定》。據了解，上海、四川以及其他一些地方也都有這樣的規定。對接收進館的檔案要求按照館藏檔案整理的標準整理好，達不到規范標準的不予接收。“最不可理喻的是，《檔案館進館檔案接收標準》都是在接收檔案進館時才制定印發，而需要進館的都是10至20年前的檔案。按照現制定的標準對10至20年前整理的檔案進行接收。”“按照這個標準重新整理，就與檔案室的保管和利用沒有一點關系了。”“檔案室有為國家積累檔案的義務，但沒有義務必須按照進館管理的標準整理檔案。”“至于接收進館后檔案館如何管理這些檔案，那應該是檔案館的事。不能把檔案室為國家積累檔案的義務當做積累按檔案館的管理要求規范整理檔案的義務。”[12]如果把檔案室為國家積累檔案的義務當做積累按檔案館的管理要求規范整理檔案的義務，那就不僅是混淆標準的問題了，而且有混淆職責的問題。

3.4 標準執行不到位。檔案標準化工作已經開展20多年了，但是檔案標準化工作開展得很一般，許多檔案工作標準執行不到位，存在著諸多的問題。主要表現在：一是對檔案標準化工作不清楚、不理解。二是對檔案工作標準有多少不清楚，具體內容也不清楚。三是只關注落實某些個別檔案工作標準，而對大多數標準或是只是說說落實或是置之不理。例如，只對貫徹《歸檔文件整理規則》關注，而對《科學技術檔案案卷構成的一般要求》、《照片檔案管理規范》等標準的執行就很一般。四是只關注落實檔案工作標準的某些細枝末節，而對檔案工作標準的重點卻不關注。五是檔案標準化工作既沒有列入檔案館的檔案管理工作計劃，也沒有納入到檔案館的日常檔案管理工作之中，而只是必須用時才安排貫徹落實。六是對檔案工作“標準化缺乏監督，以制度代標準，沒有監督，使得一些偏離標準化的做法得不到及時的糾正”。[13]

4 綜合檔案館執法必嚴的措施

4.1 改同級監督為上級監督。在局館合一體制下，由于檔案館實際上成為檔案局的一個內設科室，同級檔案局對檔案館的監督已經形同虛設。有必要將同級檔案行政管理部門對檔案館的監督改為由上級檔案行政管理部門來實施監督。只有這樣，才能有效保障綜合檔案館執行法律法規規章的情況得到嚴格而有效的監督。

4.2 樹立執法守法觀念。檔案館工作人員的工作態度和責任心如何，直接關系到檔案館管理工作的效果，必須加強對檔案館工作人員的法制學習教育。重點是強化執法守法的意識，普及檔案法律法規規章及檔案工作標準的知識。要讓每一個檔案館工作人員都認識到，在檔案館管理工作中執行各項檔案法規的要求，既是檔案工作者的法律職責，又是必須履行的法律義務。這些工作的任何失職和失誤，都會給國家和人民造成難以彌補的損失，都是法律所不允許的。

4.3 強化嚴格執法意識。嚴格依法執法的意識不強，是各級綜合檔案館執法中存在上述問題的根本原因。應當采取積極措施，通過專題培訓學習，完善監督機制，提高各級綜合檔案館工作人員，特別是各級檔案局館領導同志的法律意識，強化嚴格執法意識。只有各級綜合檔案館工作人員具備了內在、自覺的法治理念，執法不嚴的現象才可能得到根除，執法必嚴才能夠得以實現。

4.4 積極推進標準化。“檔案工作標準化是指在檔案工作領域內，由檔案事業主管機關對檔案工作的管理、方法、概念、原則、質量、設施等制定出科學的統一規劃和技術規范，克服各自為政、各行其是的局面，以獲得最佳的工作秩序和社會效益。”[14]綜合檔案館是檔案行政法律法規規章的具體執行者，也是執法必嚴的主體，而檔案工作標準是檔案行政法律法規規章的具體化。因此，檔案工作，特別是綜合檔案館的執法必嚴應當從積極推進檔案工作標準化入手。“只有很好地貫徹實施標準，檔案工作才能由‘人治’逐步變為‘法治’，由繁變簡，由雜亂走向統一規范，減少重復勞動，提高檔案工作效率。”[15]

在檔案工作法制化的語境下，檔案工作與綜合檔案館執法必嚴并不是一句空話，而是有著具體內容與具體要求的工作。既要嚴格執行涉及檔案館的有關法律法規，又要嚴格執行各類檔案工作標準。更具體的就是要積極推進實施檔案工作標準化管理。只有將檔案工作標準視為檔案法規規章的一部分，將實施檔案工作標準化管理視為“有法必依，執法必嚴”的重要組成部分，檔案工作標準才有可能在綜合檔案館得到全面認真的執行，綜合檔案館的工作質量才有可能得到提升與保障。

注：本文為2011年度河南省檔案局科技項目《檔案立法技術研究》的階段性成果，項目批準號為：2011-R-05。

參考文獻

[1]百度百科.執法.http://baike.baidu.com/view/21519.htm.

[2]《中華人民共和國檔案法》.

[3]陳忠海. 依法治檔所依之“法”是什么?——是《檔案法》還是與檔案、檔案工作有關的一切法律、法規和規章[J]. 檔案管理，2011(3).

[4]百度百科.守法. http://baike.baidu.com/view/1612656.htm.

[5]楊立人.檔案法體系的特點和分類原則[J].檔案學研究，2003(3).

[6]小普.檔案法規體系的構成[J].中國檔案，2009(2).

[7][14]馮惠玲，張輯哲主編.檔案學概論[M].北京:中國人民大學出版社，2001:145.

[8]劉芳.淺談標準化在檔案工作中的意義[J].黑龍江史志，2005(5).

[9]中國國家檔案局官方網站，http:/www.saac.gov.cn/，檔案工作國家標準目錄，檔案工作行業標準目錄.

[10]李云平，吳雁平.全國各級國家綜合檔案館開放檔案業務現狀定量分析[J].檔案管理，2009(1).