歐洲高等教育質量保障機構發(fā)展動向

摘 要：博洛尼亞進程啟動以來，歐洲興起了高等教育質量保障機構建設新高潮，各國紛紛新建或重組了高等教育質量保障機構，并重新界定其與政府、高校及社會的關系，高等教育質量保障機構的獨立性不斷增強。

關鍵詞：歐洲；高等教育；質量保障機構；博洛尼亞進程

新世紀以來，國際高等教育改革不斷推進，國際高等教育質量保障體系發(fā)生了新的重要變化，尤其是1999年博洛尼亞進程啟動十余年以來，歐洲各國加強了對高等教育質量保障機構的建設，加強了國際聯系與合作，重新確立了高等教育質量保障機構與政府、高校的關系。博洛尼亞進程呼吁各國加強高等教育質量保障體系和規(guī)章架構建設，推動高等教育國際質量保證和認證體系建設，建立并完善本國的高等教育質量保障體系。

一、歐洲各國在新的法律框架下

新建或重組高等教育質量保障機構

博洛尼亞進程啟動以來，歐洲各國加強了高等教育立法，幾乎所有歐洲國家都出臺或修訂了與高等教育質量保障密切相關的法律，“立法先行”成為十年來歐洲高等教育質量保障體系建設的重要特點。歐洲各國政府在博洛尼亞框架的引導下，根據新的法律設立或重組了大批高等教育質量保障機構。

1999年以來，歐洲國家在博洛尼亞框架內新建的全國性高等教育質量保障機構不下20所。這些高等教育質量保障機構在法律的框架下成立，著手進行高等教育質量保障活動，有著明確的定位和使命。這種高等教育質量保障機構大發(fā)展的情況在歐洲高等教育歷史上是鮮見的。

歐洲政府不僅加強了立法，還借助非政府組織加強高等教育的外部質量評估。英國高等教育在歐洲具有一定的引領作用，早在1992年，英國議會頒布了《繼續(xù)教育與高等教育法》，1997年英國率先推動高等教育評估體系改革，成立了著名的高等教育質量保障署（Quality Assurance Agency，QAA），主要以非政府機構的方式加強高等教育質量保障。

在歐洲高福利國家，政府通過立法賦予并保障高等教育質量保障機構獨立性，使其能夠自主開展活動并具有高度的權威性。1999年，丹麥議會通過《丹麥教育評估機構法》（The Act on the Danish Evaluation Institute），根據該法，丹麥教育評估機構（The Danish Evaluation Institute，EVA）于2000年成立。丹麥通過立法確立高等教育質量保障機構的獨立地位，成為歐洲高等教育質量保障體系建設的典范。[1]

在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的國家中，政府在下放高校辦學自主權的同時，傳統(tǒng)的集權慣性仍然強勁，如俄羅斯和部分東歐國家。俄羅斯在經歷了從計劃經濟到市場經濟轉型的陣痛后，高等教育也走過了一條曲折的探索之路，政府試圖在高等教育市場自由發(fā)展與國家中央權威傳統(tǒng)之間找到平衡。俄羅斯于1999年制定了《高等教育機構國家認證法》，2000年制定《教育活動許可法》，2004年修訂了《聯邦教育法》，同年成立了教育與科學督察署，2005年成立了國家認證局。

在傳統(tǒng)的自由市場經濟體制下的中央集權國家，政府賦予大學更多的自由，同時也加強了外部監(jiān)管，如法國。法國高等教育改革令人矚目：一方面，政府通過2007年頒布的《大學自由與責任法》對大學逐步放權，給大學更多的辦學自主權；另一方面，政府加強高等教育外部質量評估，整合原有評估資源，成立了法國研究及高等教育評估署（Agence d''Evaluation le la Recherche et de l''Ensaignement Spérieur，AERES）。[2]

二、歐洲高等教育質量保障機構建設的趨勢

歐洲各國普遍重視教育質量保障的獨立性。獨立性被認為是高等教育質量保障的首要原則。博洛尼亞進程確定了“不受第三方干擾”的基本原則。在博洛尼亞進程中，所謂“第三方”指政府、高等教育機構以及其他利益相關者。“不受第三方干擾”的涵義為：高等教育質量保障機構的評估過程、結果和判斷具有專業(yè)獨立性，這種獨立性不受第三方的干擾。高等教育質量保障有了獨立性，質量保障工作才能夠獨立地依據質量評估的內在邏輯運行，從而對高等教育的質量作出客觀準確的判斷和評價。

根據高等教育質量保障機構的獨立程度，可以將歐洲各國高等教育質量保障機構劃分為單主體-獨立型、多主體-獨立型、依存型、無國家層面的質量保障機構4種類型。單主體-獨立型是指國家建立有全國性的、單一的、獨立性的高等教育質量保障機構，典型的國家如法國、英國、瑞典、丹麥、芬蘭、挪威、葡萄牙、意大利、瑞士、希臘、波蘭等。多主體-獨立型是指國家建立有多所全國性獨立性機構，不同類型的機構負責高等教育質量保障不同方面的事務。在單主體-獨立型國家中，多個方面的事務主要由一個全國性國家質量保障機構統(tǒng)籌管理或實施，而在多主體-獨立型國家中，這些功能則分別由不同的全國性機構實施，典型國家如德國、西班牙、愛爾蘭、奧地利、比利時、荷蘭等[3]。依存型是指國家設有全國層面的高等教育質量保障機構，但機構不具獨立性，多為行政機構的分支或下屬機構，主要是前蘇聯及東歐地區(qū)國家，如俄羅斯、烏克蘭、阿爾巴尼亞、阿塞拜疆、格魯吉亞、亞美尼亞等[4]。此外，一些歐洲小國無國家層面的質量保障機構，這些國家高等教育規(guī)模很小，沒有成立專門的質量保障機構的必要性，如盧森堡、塞浦路斯等。當前，2/3以上的博洛尼亞進程締約國建立有國家層面的高等教育質量保障機構。多數歐洲國家已經實現了高等教育質量保障機構的獨立性；有些國家的機構雖不具獨立性，但保持著專業(yè)獨立性；也有少數國家的高等教育質量保障機構不具備任何一種獨立性。

1999年后成立的高等教育質量保障機構大部分為獨立機構（見表1）。這些機構有的是獨立的自治機構或公共機構，如奧地利質量保障機構（The Austrian Agency for Quality Assurance）、希臘質量保障機構（The Hellenic Quality Assurance Agency）、羅馬尼亞高等教育質量保障機構（The Romanian Agency for Quality Assurance in Higher Education）；有的是獨立的政府機構或行政機構，如挪威教育質量保障機構（The Norwegian Agency for Quality Assurance in Education）、法國研究與高等教育評估署；有的是教育部下屬的獨立性機構[5]，如西班牙國家質量保障與認證機構（The National Agency for Quality Assurance and Accreditation）、格魯吉亞國家教育機構評鑒機構（The State Accreditation Agency for Educational Institutions），亞美尼亞國家評鑒與資質機構（The National Accreditation and Licensing Agency）則是教育部內部新成立的行政機構，相當于我國教育部的司局。這些機構無論是自治公共機構、獨立政府機構還是教育部所屬的機構，都具有明顯的獨立性，并遵守博洛尼亞進程所約定的高等教育質量保障機構的獨立性原則開展評估活動。

加強對高等教育質量保障事務的集中和統(tǒng)籌也是歐洲高等教育質量保障機構建設的一個重要趨勢。一些歐洲國家整合了原有的質量保障機構，在國家層面加強了對質量保障機構的統(tǒng)籌和協調。如奧地利質量保障機構，是在整合原有4所全國性教育保障機構的基礎上新建立起來的。法國在2007年高等教育質量保障體系改革后，建立了法國研究與高等教育評估署，從國家層面上統(tǒng)籌所有高等教育外部質量評估事務，原有其他3家機構——國家評估委員會（National Evaluation Committee，CNE）、國家研究評估委員會（National Research Evaluation Committee，CNER）和科學、技術、教育督導團（Scientific，Technical and Educational Mission，MSTP）——的業(yè)務統(tǒng)一由研究與高等教育評估署負責。歐洲高等教育質量評估還出現了跨國整合，如荷蘭與比利時在2004年聯合建立了荷蘭-弗拉芒認證組織（Dutch-Flemish Accreditation Organization），統(tǒng)籌荷蘭與比利時弗蘭芒語地區(qū)的高等教育質量保障事務。

三、對我國建設“管辦評分離”的

高等教育質量保障體系的啟示

從世界范圍內來看，直接指令式的教育行政管理模式愈發(fā)難以適應當代高等教育的發(fā)展，難以應對高等教育領域不斷出現的變化。世界各國在近二十年來，不斷改革高等教育管理模式，政府角色的轉變成為高等教育改革的核心議題，政府從直接的行政指令式管理轉向宏觀戰(zhàn)略管理和間接管理的趨勢更加明顯。

國際高等教育評估體系在20世紀90年代后發(fā)生了重要變化。然而，我國高等教育質量保障體系建設卻發(fā)展緩慢，已明顯落后于高等教育發(fā)達國家。我國《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》是原國家教委于1990年制定的，而國內高等教育已經發(fā)展到了新的階段，《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》明顯不適應當前及未來高等教育發(fā)展的需要。當前的制度體系設計與高等教育發(fā)展的需求明顯不匹配。我國《教育法》中有“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構評估制度”的條款，但是《高等教育法》并未在《教育法》的基礎上提出高等教育評估制度建設的相關內容。另外，我國高等教育質量保障機構建設落后，定位不清晰：一方面，我國缺乏獨立的國家層面的高等教育質量保障機構；另一方面，即使與俄羅斯及東歐國家相比，我國高等教育質量保障機構的專業(yè)獨立性也相對薄弱。當前我國高等教育質量保障機構定位不清晰，難以充分履行質量保障職責，究其根本原因是對機構建設的意義認知不足、重視程度低、缺乏實質性推動，影響了我國高等教育質量保障體系的建設步伐。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第十五章第四十五條明確提出，“以轉變政府職能和簡政放權為重點，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務水平。明確各級政府責任，規(guī)范學校辦學行為，促進管辦評分離，形成政事分開、權責明確、統(tǒng)籌協調、規(guī)范有序的教育管理體制。”其中機構建設是高等教育質量保障體系建設的重要環(huán)節(jié)。我國須重新確定高等教育質量保障機構在法律體系和教育管理體系中的位置，形成完整的機構體系并明確其職責和功能。“十二五”是我國高等教育評估體系建設的關鍵時期，應借鑒國際高等教育評估體系發(fā)展的經驗和教訓，建立符合中國情況的管辦評分離的高等教育質量保障體系，加強對高等教育的質量保障。■

參考文獻：

[1][3][4] EURYDICE. Focus on the Structure of Higher Education in Europe-2006/07: National Trends in the Bologna Process. Brussels: EURYDICE，2007:37-41.

[2][5] ANECA. External Review Report of the French Evaluation Agency for Research and Higher Education. Madrid:ANECA， 2010:9-31.

編輯：張力瑋