如何制訂更好的發展政策

金墉（Jim Yong Kim，美籍韓裔醫學專家，編者按）被任命為世行行長或許是意料中事—長期以來，這個位置都為美國人所專有。但僅僅是金墉需要與另兩名候選者奧孔喬-伊韋拉和奧坎波競爭這個事實便已表明，人們在發展政策領域存在深刻的分歧，因為金墉和兩位競爭對手的觀點是截然不同的。

金墉的觀點是自下而上。他直接關注窮人，關注向貧困社區提供服務，如教育、衛生和小額信貸等。這一傳統的信條可以用“發展就是一步一個腳印”來概括。

奧孔喬-伊韋拉和奧坎波則代表了另一種觀點，也即著眼于整個經濟。它強調影響整個經濟環境的廣泛改革，因此關注國際貿易、金融、宏觀經濟學和治理等領域。

持第一種觀點的人視非政府組織領袖為楷模，如小額貸款領域的先驅、格萊珉銀行創始者尤努斯和印度自由職業女性聯合會創始人伊拉·巴特。持第二種觀點的人則視具有改革精神的財政和經濟部長們為楷模，如印度的曼莫漢·辛格和巴西的卡多佐。

乍一看，這無非又是一場經濟學家和非經濟學家之爭，但其實，分歧在于學科之內，而不是之間。比如，最近如星火燎原般成為發展經濟學家們熱衷話題的田野實驗和隨機對照試驗（randomized controlled trial，RCT），其基礎便是自下而上的發展經濟學傳統。

很難判斷這兩種觀點的相對效能。宏觀方法的支持者指出，最成功的發展通常是整體經濟改革的結果。中國大陸（以及其他東亞地區如韓國和中國臺灣）在二三十年間就能取得如此重大的減貧成果，很大程度上要歸功于經濟管理的改善（早先在教育和衛生方面的投資也起著同樣重要的作用）。在這些地區，讓經濟起飛的動力是激勵和產權方面的改革，而非減貧項目。

問題在于，這些經驗并沒有如人們所希望的那樣成為其他國家或地區的榜樣。亞洲式的改革經驗并不能放之四海而皆準，同時無論在哪個國家或地區，對于某項具體政策所扮演的角色，人們也存在重大爭議。尤其是，亞洲奇跡的關鍵到底是在于經濟的自由化呢，還是在于給經濟自由化設置邊界呢？

此外，宏觀的發展經濟學傳統會在具體建議（如“實行統一的低關稅”、“取消銀行利率上限”、“改善‘經商’排名”）和籠統建議（如“融入世界經濟”、“追求宏觀經濟穩定”、“改善履約”）之間搖擺不定。前者通常缺少在國際環境下實施的實證支持，后者則往往缺少可操作的內容。

自下而上傳統的發展專家們在具體環境中提高了教育、公共衛生或小型信貸項目的效能，因此從他們的角度出發，自然可以面無愧色地宣稱政策取得了成功。然而，在很多情況下，這些項目治標不治本。

減貧的最佳辦法往往不是幫助貧困者在他們目前賴以謀生的事情上做得更好，而是要讓他們得以從事完全不同的工作來謀生。這就要求在生產、城市化和工業化進程上的多樣化，而這反過來會要求一些看起來與扶貧相去甚遠的政策干預（比如修訂監管規則和確定幣值）。

此外，與宏觀層面的經濟改革一樣，具體項目所能給人們參考學習的經驗也相當有限。在某些具體環境下進行的隨機對照試驗，并不能為其它條件下的政策制定者提供放之四海而皆準的有用經驗。參考某個具體經驗時，我們需要做一定程度的外推，將得自“硬證據”的隨機評估轉化為“軟證據”。

令人欣慰的是，在發展政策方面已經取得了實質性進步，同時，在理論分歧的背后也存在一定程度的趨同—這種趨同并非關于“什么政策有效”，而是關于我們如何思考、制定和執行發展政策。上述兩種發展傳統的最新和最好的研究成果都表明，它們的偏好是相同的，也就是說，它們都贊成那些具有較強診斷性、實用性和試驗性，以及對具體環境具體分析的策略。

傳統的發展政策存在一時興起的問題，總是從一個大動作轉向另一個大動作。政府干預過少、政府干預過多、信貸不足、產權缺位等等，這些都會阻礙發展。于是人們接下來使用解藥：規劃、華盛頓共識、小額信貸以及讓窮人獲得地權。

相比之下，新方法采取了不可知論的立場，承認我們并不知道什么政策會起作用，并認為束縛發展的因素往往要具體問題具體分析。發現問題的核心在于進行政策試驗，并對此進行監控和評估，這樣一來，完整的學習過程才完成。實驗并不一定得是隨機對照試驗—毫無疑問地，中國就從自身的政策試驗中獲得了很多經驗，而它可沒有一個做對照試驗用的“控制組”。

這一類型的改革者不相信有“最佳實踐”和普適方案，他們轉而尋求那些適于本地經濟和政治環境的或大或小的政策創新。

兩種不同的經濟學傳統都共同認可這種診斷性的、具體環境具體分析的方法，因此在發展政策的領域，人們可以、也應該重新取得統一。宏觀發展經濟學家們需要認識到實驗方法的優勢，接受那些喜歡使用隨機評估方式的政策制定者的想法。微觀發展經濟學家則需要認識到，人們是可以從各種經驗中學習的；盡管隨機評估非常有效，但其參考價值卻通常因其狹窄的適用環境而有所局限。

總而言之，兩大陣營都應該抱有一種更謙遜的態度：宏觀發展實踐者應該認為自己了解掌握的還不夠多，而微觀發展實踐者則應認為，自己觀察學習到的，還遠遠不夠。