“上合”前路,10年關鍵期

今年的6月15日，是上海合作組織（上合組織）成立11周年紀念日。作為在中亞地緣政治中影響日隆的國際組織，上合組織下一個10年將走向何方，理所當然地成為外界關注的焦點。正因為如此，6月6日至7日在北京舉行的第12屆上合組織峰會，被認為是一次關鍵的會議。這次會議簽署了10個政治性文件，勾勒出了上合組織未來發(fā)展的藍圖。尤其是北京峰會上批準的《上海合作組織中期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，是上合組織首次就未來發(fā)展方向做出全面戰(zhàn)略規(guī)劃。

上合組織秘書長伊馬納利耶夫近日表示，《規(guī)劃》指出今后10年將是上合組織政治經濟發(fā)展的關鍵階段，成員國的優(yōu)先任務仍是鞏固互信，保障地區(qū)安全穩(wěn)定，繼續(xù)推動地區(qū)經濟平衡增長和社會文化發(fā)展，不斷提高成員國人民生活水平。中國社科院上合組織研究中心執(zhí)行主任邢廣程對《南風窗》記者說，這個規(guī)劃是上合組織著眼于未來發(fā)展的戰(zhàn)略路線圖，外界想知道上合組織走了10年后，未來的10年將向何處去，這次上合峰會回答的就是這樣的問題，包括上合組織發(fā)展的方向，合作的領域和方式等。

上合組織將走向何方，取決于其自身定位，同時也取決于其未來如何應對中亞地緣政治變局。2014年北約國際安全援助部隊撤離后，阿富汗政府能否掌控局勢？中亞國家能否把經濟和社會引向穩(wěn)定、良性的發(fā)展軌道？中國和俄羅斯能否在微妙的競爭與合作關系中保持平衡，繼續(xù)推動上合組織的發(fā)展？中美俄三邊的互動將如何影響上合組織？這些都可能是未來影響甚至左右上合組織發(fā)展方向和進度的重要變量。

發(fā)展新節(jié)點

在剛剛結束的第12屆上合組織峰會上，阿富汗被接納為上合組織觀察員國。這是繼2005年成立“上合組織－阿富汗聯(lián)絡小組”后，上合組織加大介入阿富汗問題力度的重要舉措。自2004年阿富汗總統(tǒng)卡爾扎伊首次參加上合組織峰會以來，歷年峰會的“宣言”都對阿富汗問題做出了表態(tài)。盡管近年來中國、俄羅斯一直在向阿富汗提供援助并參與其國家重建，但上合組織作為一個整體在阿富汗問題上發(fā)揮的作用并不大，基本停留在政治表態(tài)層面。

隨著北約駐阿國際安全援助部隊撤離日期的臨近，如何穩(wěn)定阿富汗局勢成為上合組織無法回避的問題。如果美國如期在2014年從阿富汗撤軍，奧巴馬政府算是兌現(xiàn)了其結束阿富汗戰(zhàn)爭的競選承諾，但美國沒能做到“功成身退”也是不爭的事實。目前阿富汗的國內局勢，無論從哪個角度看都無法令人樂觀。與相隔萬里的美國相比，地處中亞及其周邊的上合組織成員國對阿富汗局勢走向的感受要直接和緊迫得多。

阿富汗戰(zhàn)爭以來，以美國為首的北約部隊以軍事手段壓制塔利班勢力、打擊恐怖主義，一定程度上實現(xiàn)了硬性維穩(wěn)。在可預見的將來，阿富汗政府仍將處于弱勢，掌控全國局勢的能力有限。打擊恐怖主義、極端主義、分裂主義以及毒品走私和跨國犯罪是上合組織的重要任務，而這些非傳統(tǒng)安全威脅正是困擾阿富汗政府的難題。接納阿富汗為觀察員國，某種程度上說上合組織就承擔起了“阿富汗責任”。中國國際問題研究所研究員夏義善在接受《南風窗》采訪時說，北約國際安全援助部隊撤出后，阿富汗局勢能否穩(wěn)定是一個比較嚴峻的問題，這對上合組織是一個考驗。

上合組織如何在“不填補北約撤軍后留下的軍事空白”的前提下，幫助阿富汗政府穩(wěn)定國內局勢，防止動蕩局勢波及其他中亞國家，可能還需要做一些“開創(chuàng)性”的安排。不過夏義善認為，從目前的情況來看，上合組織將在聯(lián)合國框架下，在尊重阿富汗主權的原則下，以務實的態(tài)度協(xié)助阿富汗穩(wěn)定國內局勢、推進國家重建。“與北約這些年扮演的角色不同，上合組織會把著力點放在幫助阿富汗政府能力的提升上。”

進入21世紀以來，中亞局勢因阿富汗戰(zhàn)爭而變，但這種變化的趨勢卻不會因阿富汗戰(zhàn)爭的結束而改變。外部因素的影響以及內部變革的要求，將在相當長的時期內伴隨著中亞國家。夏義善說，中亞國家發(fā)展經濟的任務依然艱巨，地區(qū)發(fā)展很不平衡，在“顏色革命”的影響還未完全消失的情況下，又出現(xiàn)“阿拉伯之春”，這些對中亞國家內部的穩(wěn)定都構成了挑戰(zhàn)。他說：“無論在政治上還是在安全上，上合組織內部某些成員國所面臨的環(huán)境都比以前更加險惡。”中國外交部副部長程國平近日在接受媒體采訪時也表示，展望未來10年，世界安全的形勢依然嚴峻，而中亞國家也進入到了一個政局過渡的敏感期，這也使得上合組織面臨的挑戰(zhàn)比以往任何時候都大。

上合新動力

上合組織系基于政治意愿和安全需求而建立，成員國在政治、安全領域的合作相對成熟，但經濟領域的合作長期以來是一塊短板。俄總統(tǒng)普京在其闡述未來外交戰(zhàn)略的文章《俄羅斯與變化中的世界》中明確指出：“中國經濟增長絕不是威脅，而是帶有巨大實業(yè)合作潛力的挑戰(zhàn)，這也是一種機遇，要抓住朝著我國經濟‘帆船’吹來的‘中國風’。我們要積極協(xié)調新的合作關系，使兩國的技術和生產能力相結合，我們還要合理運用中國潛力來提升西伯利亞和遠東經濟。”

對上合組織內某些中亞國家來說，發(fā)展經濟的任務更為緊迫。西亞北非動蕩背后有著深刻的經濟和社會原因。經濟發(fā)展滯后、失業(yè)率高企等因素，讓執(zhí)政30多年的穆巴拉克政權轟然倒塌，帶有宗教色彩的穆斯林兄弟會在埃及政治中迅速崛起。中亞普遍是世俗政權、穆斯林國家，政治與宗教間脆弱的平衡，隨時可能因國家經濟問題而被打破，導致政治格局重新洗牌。

中國是上合組織內部經濟合作的主要推動者，但過去10年經濟合作滯后于政治和安全合作，與某些成員國擔心經濟上過度依賴中國不無關系。這種顧慮某種程度上會因內外形勢所迫而有所降低。夏義善認為，更為關鍵的是，中國在上合組織經濟合作的方式和領域上，選擇了阻力相對較小、內部需求較大的切入點。他說，這次上合峰會上中國承諾向成員國提供100億美元貸款，主要用于中亞地區(qū)鐵路、公路、光纜、石油天然氣管道等基礎設施建設。“之所以注重基礎設施建設，一方面是因為這些正是中亞國家發(fā)展經濟的薄弱環(huán)節(jié)，另一方面也是為了地區(qū)經濟平衡發(fā)展，使所有成員國都從地區(qū)經濟發(fā)展中獲益。”

2001年上合組織成立后不久，美國以反恐為名把軍隊開進阿富汗，戰(zhàn)略觸角伸向以前從未涉足的中亞地區(qū)。此后數(shù)年，上合組織在中亞事務中事實上被邊緣化，這種局面一直持續(xù)到發(fā)端于2003年格魯吉亞的“顏色革命”波及中亞地區(qū)。2005年烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦局勢的動蕩，讓上合組織某些成員國此前對美國反恐戰(zhàn)爭支持的熱情轉為對“顏色革命”的恐懼。美國反恐戰(zhàn)爭與民主推廣戰(zhàn)略在中亞出現(xiàn)的“不兼容”，客觀上增大了上合組織對成員國的吸引力。

如果說在經濟合作上，中亞國家還有可能在中俄與歐美之間以平衡外交尋求利益最大化的話，那么在政治穩(wěn)定上所依靠的對象只能是中俄和上合組織。上合組織北京峰會“宣言”中寫道，“如出現(xiàn)對本組織某一成員國或整個地區(qū)的和平、穩(wěn)定與安全構成威脅的形勢，成員國將根據(jù)本組織相關文件采取政治外交措施，及時妥善應對。”夏義善認為，從上合組織發(fā)展歷史來看，這一點具有較為重大的意義。“能做出這樣的表述，說明成員國達成了高度的戰(zhàn)略共識，是上合組織拓展功能性合作的表現(xiàn)。”

有西方學者認為，美國縮減在中亞地區(qū)的存在，中俄在上合組織內的矛盾將激化。對此夏義善并不認同，他認為，雖然美國在中亞實行戰(zhàn)略收縮，但是針對俄羅斯的反導計劃以及針對中國的戰(zhàn)略東移，對中俄兩國的戰(zhàn)略擠壓絲毫沒減輕。中國社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副研究員周方銀對《南風窗》記者說，美國沒有在中俄之間“拉一個打一個”，而是對這兩者都不放手，這就形成了中俄比較堅實的戰(zhàn)略合作基礎。“東亞合作中中日主導權之爭背后有美國因素，但對于上合組織來說，美國因素卻是中俄克制主導權之爭的主要原因。只要中俄之間的戰(zhàn)略需求還存在，那么上合組織就是對中俄有利的平臺。”

機遇與挑戰(zhàn)

上合組織的發(fā)展有其自身的邏輯，但美國戰(zhàn)略變化對其的影響也顯而易見。夏義善說：“美國因素在上合組織發(fā)展過程中會一直存在。但從目前來看，戰(zhàn)略收縮的美國雖然不會放棄在中亞的戰(zhàn)略利益，但在資源有限的情況下，美國不僅不會在軍事上做很大的投入，在經濟上也不會做實質性投入。”從這個意義上說，美國在中亞地區(qū)不再采取進攻性戰(zhàn)略，客觀上為上合組織內部合作創(chuàng)造了相對寬松的外部環(huán)境。

作為上合組織事實上的主導國，中俄兩國的關系在很大程度上決定了上合組織的發(fā)展。在周方銀看來，未來幾年對上合組織來說或許是個機會。“未來三五年，中俄的戰(zhàn)略壓力都會比較大，再度出任總統(tǒng)的普京有比較強的跟中國合作的意愿，在任期的前幾年他也會有更大的做事決心。如果中國表現(xiàn)出足夠的戰(zhàn)略決心，是有可能使上合組織的發(fā)展更上層樓的。”周方銀認為，普京的繼任者若在政策上有所調整，也不是沒有可能，所以中國有必要抓住機會，發(fā)展和鞏固上合組織。

中俄戰(zhàn)略上的共同點并不能掩蓋利益追求上的差異。中亞地區(qū)是俄羅斯的傳統(tǒng)勢力范圍，中俄主導構建上合組織，有共同應對美國戰(zhàn)略壓力的考慮，也有協(xié)調中俄在中亞地區(qū)利益的考慮。除了上合組織，中亞還存在以俄羅斯為主導的獨聯(lián)體、歐亞經濟共同體、集體安全條約組織等多邊合作組織，這些組織在功能上或多或少與上合組織存在重合，但發(fā)展勢頭遠不如上合組織。歐洲改革中心俄羅斯和中國項目主任波波·羅認為，俄羅斯已經意識到北京在利用上合組織來促進其影響力并使之合法化，因為它不希望上合組織成為中亞地區(qū)的首要多邊合作組織。波波·羅這一觀點是否站得住腳暫且不論，但如何協(xié)調與其他多邊組織之間的關系，對上合組織來說無疑是一道難題。

在具體的合作議題上，中俄之間也存在分歧。對于中國倡導的構建上合組織自貿區(qū)的建議，經濟勢力上處于弱勢的俄羅斯態(tài)度消極。俄羅斯提議在上合組織內部打造“能源俱樂部”，作為能源消費大國的中國則有所保留。最近幾年中俄在能源合作上有所突破，也并不是因為雙方能源合作理念發(fā)生的變化，而主要是因為受金融危機沖擊的俄羅斯急需中國的資金，而且俄羅斯石油天然氣的傳統(tǒng)市場歐洲地區(qū)的需求萎縮。在上合組織發(fā)展方向上，中國主張內涵式發(fā)展，謹慎對待上合擴編問題，而俄羅斯則主張給予伊朗、印度等成員國身份。在成員國之外設立“觀察員國”、“對話伙伴國”，是針對成員國擴編問題上的分歧而達成的一種妥協(xié)，但這種狀況不可能長期持續(xù)下去。

盡管中亞國家越來越重視上合組織，但這些國家也都推行大國平衡外交，不會把自身的利益綁在哪一個國家或國際組織上。瑞典斯德哥爾摩和平研究所學者魯斯蘭·馬克蘇托夫在其題為“中亞國家視角下的上合組織”的文章中寫道：“中亞國家用上合組織成員國身份規(guī)避西方推行民主化的壓力，與此同時，它們又引入西方勢力平衡中國和俄羅斯，從西方國家和中俄獲取經濟和安全利益。”作為中亞地區(qū)最大的國家，哈薩克斯坦是實施大國平衡外交的典型，基本上與西方國家和中俄保持等距離外交。某些中亞小國的大國平衡外交則帶有機會主義的色彩，短期利益的追求大于整體戰(zhàn)略的考量。這些都對上合組織建立集體認同、增強內部凝聚力帶來挑戰(zhàn)。