修法確權，完善監事會制度

相比其他類型的企業，中國上市公司的監事會運行是較為規范的。但由于觀念偏差、制度環境以及實踐中的困難等因素，上市公司內部監督的效果并未達到制度設計的初衷。面對這一世界性治理難題，正經歷轉型升級多重挑戰的上市公司，應當如何正視并積極應對？10月金秋，《董事會》記者對中國上市公司協會副監事長張新文進行了專訪。張新文先生曾擔任中國證監會上市公司監管部副主任、北京證監局局長，對上市公司治理、尤其監事會制度有著長期的監管思考和前沿洞察。

監督不力根源：立法缺陷、認知偏差

《董事會》：源于資本市場強制性的制度變遷，中國上市公司治理采用了整齊劃一的獨董和監事會雙層架構，然而實踐中監事會因獨立性缺失淪為擺設、花瓶，成為公司治理形似神不至的典型體現，根源在哪里？

張新文：公司治理制度的形成與強制性法律制度的建立是緊密關聯的，中國上市公司是依據《公司法》構建了公司治理的基本框架。然而，由于中國《公司法》有關監事會的規則缺乏足夠的實用性，上市公司對治理又缺乏足夠的認識和完善的能動性，這是導致上市公司監事會不能很好地發揮作用的主要原因。也就是監事會監督不力最關鍵的原因在于法律制度缺陷。

首先，《公司法》對監事會職責的描述沒有像其他公司治理內部機構那樣具體、明晰。董事會、經理層的具體職責是用“演繹法”來描述的，比如董事會制定預決算議案、增減資方案、分配方案等，涉及的十一項職權較為具體明確。監事會采用的則是“歸納法”，描述較為原則性，涵蓋檢查公司財務，對董事、高級管理人員的履職行為進行監督等七項內容，由此導致落實時容易空泛、不到位。比如，公司財務檢查權就含義不清，什么叫檢查，什么叫不檢查，看看審計報告是否就算“檢查”？相比之下，董事會制定分配預案的職權就規定得十分具體，可以明確去操作。所以，這是法律上一個很大的缺陷。

其次，按照治理規制，上市公司董事會的很多決策事項要上股東大會審議，股東大會要進行檢查和決議，這樣一來董事會不履職是繞不過去的。股東大會的責權是明確的、相對有效的。而股東大會涉及監事會工作只有一個事項，僅是通過“監事會報告”。由于股東大會對監事會具體工作在職責上并未要求關注，因此監事會也可以不做。

與之相關，董事會有其執行機構即經理層，而《公司法》卻沒有對監事會的執行機構給予說明。導致的結果是，監事會往往平常開個會就算履行職責了。這樣一來，大家對監事會的理解就產生了一些問題，錯誤地認為監事會和董事會一樣是個會議行權機構，通過會議開展工作。但是從立法宗旨和法規的要求來講，監事會履職不是僅僅開會就能解決的，必須日常行使監督權，否則監督落實不了。由于法規不夠明確，這層含義很多人往往理解不到，因此監事會日常不作為也就不奇怪了。

有句老話叫做對癥下藥，是說癥狀分析對頭才能抓準藥。目前看，《公司法》在監事會制度建設上存有缺陷，監事會的角色定性、權利行使還不夠清晰、具體，發揮作用的支撐機構和人員配套還有待進一步厘清。

《董事會》：您是說，立法層面的缺失，以及相應的公司外部內部一系列制度安排與相關配套的不足，導致監事會監督權的有效落實受到了嚴重削弱？

張新文：是的，像《公司法》涉及的有關行政執法部門，在法律的配套規章方面就沒有跟上，比如構建完善的監事會工作指引。

這與人們對監事會的認識偏差有關。特別是在引入英港獨立董事制度以后，很多人認為獨立董事是搞監督的，獨董和監事會的作用是重復的，屬機構重置。導致的結果是，大力推進獨立董事制度而自覺不自覺地放棄了監事會作用的發揮。英港的公司治理是一元化模式，董事會兼有經營權和監督權，而中國實行二元化模式，《公司法》把經營權、監督權分開了。《公司法》把監督權賦予監事會，這等于明確昭告天下：董事會沒有監督權，董事會需要專注的是如何使決策更加科學。當然董事會也有自主性監督，比如成員間的互相提醒。如果把認識提高到這一層面，那么監事會和獨立董事并不存在權利重復就能很清楚地認識到。

同時，就像前面講的那樣，在組織結構方面，監事會沒有執行機構支撐，而董事會有經理層來執行。此外，很多監事會沒有配置執行人員，監事甚至監事長都是兼職的。開會來，閉會走，日常的監督根本沒法做。再者，公司有董秘，實際上是董事會的輔助人員，監事會的輔助人員也缺失。現在，一些公司的監事會會議是讓董秘代為安排，這不可避免地出現一個權利沖突的問題：監事會本來是監督董事會的，但監事會的事情現在由董秘“輔助”，董秘會安排針對董事會監督的事項嗎？

在輔助機構不健全的情況下，監事會人員之間明確的分工就顯得很重要了。就像董事會下設多個專門委員會那樣，可以促進決策科學。監事會人員要明確分工，比如分別負責財務、合同、履職、投資項目執行的監督。但現在這方面也存在很大的不足。

人員素質也是一個問題。監事會人員的背景、資本支撐、能力往往不如董事長、總經理，特別是在民企。很多還屬于安慰性的安排，例如原來是黨委書記、紀檢書記或者是工會主席。此外，監事中缺乏財會、法律、業務專家。以上人員狀況，導致監事對業務、財務、法律不夠熟悉，難以洞察、判斷公司中可能存在的損害公司利益的違規情形。

還有很重要的一點不得不指出，公司治理往往需要因地制宜、因時制宜個性化操作，然而很多公司監事會既疏于分析具體監督需求，也缺乏在工作細化前提下的完善的工作規則制定，比如怎么進行日常監督，采取會議、調研還是其他形式，如何對董事、高管進行年度評價等，盲目的或無制度約束的監督，效果當然可想而知。

《董事會》：談到監事會和獨立董事的權利重復之爭，我們確實聽到不同的聲音，例如做強獨董制度取消監事會、獨董監事會制度選擇性采用等等。

張新文：我是贊同中國上市公司設立監事會的。2005年公司法修改，有人呼吁取消監事會，全國人大沒有同意。現在再提取消監事會不合時宜。

至于監事會、獨立董事制度二選一，我不贊同。上市公司的基本公司治理制度要一致，因為投資人水平沒那么高，難以區分不同上市公司的治理并分別加以研究。現在一個治理模式還弄不好、研究不過來，再搞多樣化就更亂了。

我贊同在現有的基礎上進行完善。

健全體制機制，設立執行監事

《董事會》：您在上市公司監管方面有著豐富的經驗，在公司治理領域有著全面深入的思考，您認為，強健監事會監督職能應如何對癥下藥？

張新文：中國的公司治理，本來可以為世界提供一個巨大的貢獻。因為基本上，各國企業的公司治理在內部監督上都是有很大缺陷的。我們設置了內部監督主體，作用發揮好了，就能解決一個世界性的難題。但是，由于法律制度有缺陷，其他輔助措施也沒跟上，監事會就變成擺設了。

怎么完善？這需要妥善解決前面提到的問題，比如完善《公司法》、做細監事會工作指引、建立健全監事會執行機構及人員等。當然，這種改善不能增加治理成本，搞成機構重設、造成冗員過多。比如，監事會仍然配置5個監事，但從中設執行監事；要設置執行機構，可以由執行監事組成并設置執行機構；大公司可以設監事會秘書，小公司可以不設，由執行監事兼任監事會秘書……這些可以根據實際情況做出相應的制度安排，不沖擊現有的法律制度，不增加企業負擔。

制度的完善，現在是有操作空間的，不用打破現有的體制，關鍵是做不做，做的話能做得很好。

《董事會》：您剛才提到了執行監事，也有觀點認為有必要設立、做強獨立監事。我們還注意到，一些設立外部監事的金融機構，配置了副部級的監事會主席，監督效果據說不錯。

張新文：獨立監事制度也是中國獨創的，獨立監事、外部監事、執行監事都可以設，但更重要的是要有執行監事。我認為，監事多樣化是有好處的，但是要適度。

至于說安排副部級的監事會主席，在制度不健全的情況下，一個優秀人物的出現確實可以把事情辦好。但是這仍然屬于人治，不具有普適性。要想真正發揮好監督作用，我們首先應該是進行科學的制度安排，然后才是人的作用發揮。另外，上述安排是公司外部監督，和我們討論的公司內部監督，也就是公司治理問題不是一個問題。

《董事會》：監事會作用的大小與否，監事本身也是關鍵。如何在聘免、考評等環節做好文章，選出合格、忠實勤勉的監事，增加監督的獨立性？

張新文：在增加獨立性方面，確實可以對監事的選聘等環節做一些安排。比如，監事的任職資格得有制度性要求；監事候選人必須征得監事會同意。

在這方面，我有個建議，由上市公司協會設立獨立監事人才庫，作為上市公司聘請獨立監事的唯一渠道。你選一個人，我給你推薦3個，你從中選，就可以避免監事和公司之間的關聯性。在這樣的安排下，監事在上市公司中如果不發揮作用，同流合污甚至違法，就可以按規取消其任職資格。

完善監事會制度尤須達成共識

《董事會》：上市公司協會最近正持續開展“倡導獨立董事、監事會最佳實踐”的活動，在完善監事會制度方面，協會下一步有何舉措？

張新文：“倡導獨立董事、監事會最佳實踐”活動對推動獨立董事、監事會治理水平的提高是有積極意義的。我們準備這樣推進：先梳理企業的書面材料，如果獨立董事、監事會制度運作得好，我們將去調研，尋找出最佳實踐。

從目前活動的進展看，當前上市銀行在監事會方面做得相對好，比如建設銀行、工商銀行、興業銀行這樣的大型銀行。銀行本身運營風險是很大的，因此他們有發揮監事會作用的主客觀要求，監事會人員的素質也比較高。

在活動的基礎上，上市公司協會將在進行深入調查研究后，向有關部門正式提出完善獨立董事、監事會制度的建議。

《董事會》：您對中國上市公司解決內部監督有效性難題的前景，持怎樣的看法？

張新文：事在人為。通過上市公司協會的努力，以及包括《董事會》雜志在內的媒體的呼吁，大家有望逐漸認識到監事會制度的重要性、目前存在的缺陷，從而達成完善監事會的共識，屆時，解決公司治理中內部監督不到位的這一世界性難題，并非不可能。

完善制度誠然要面對很多挑戰，但我比較樂觀。