在中國,誰管外交

中國政治結構的改觀

改革開放以來，中國的經濟改革成就非凡且有目共睹。然而一個長期被外界甚至國內很多人所忽略的事實是：這30年來，尤其是進入21世紀后，中國的國內政治變革并不像許多人認為的那樣停滯不前，反而是發生了極為重大的變化的。時至今日，中國的政治結構和政治進程與30年前、甚至10年前相比都已大為改觀，而隨著中國對國際體系參與度的迅速提高，國內的政治變化在外交方面的影響也越發凸顯，我們在研究當前的中國外交時，非常有必要首先理解其身后國內政治背景的復雜性。

中國近年來的政治變化大致可用三個關鍵詞概括，即制度化、分權化和專業化。具體而言，中國現在已經進入了“有任期制制約的技術型干部集體領導制”時代。

首先，任期制度的變革是中國政治走向成熟的一大標志。從1998年李鵬結束第二屆總理任期改任人大委員長開始，憲法中關于最高領導人的任期規定被正式付諸實踐；2002年中共十六大頒布的新“黨章”第30條重新劃定了黨的基層委員會任期；2006年8月中共出臺《黨政領導干部職務任期暫行規定》，縣級以上干部均不得連任超過兩屆（十年）；2007年十七大修改的“黨章”第11條把任期制約擴大到了黨代會的代表。這一系列行動表明統治方式正在向制度化轉變，而任期制的逐步確立使得當今中國的政治風格與之前長期的帝制時代和20世紀的“強人政治”時代迥然不同，領導人在全國范圍內已無法再依靠超長期掌權甚或個人崇拜獲得絕對權威。

其次，在30余年的改革開放中，中國政治始終伴隨著垂直和橫向的兩個分權化過程：即垂直方向上中央的權力越來越下放到各地方，而橫向方面則表現在中央內部的分權化情勢加強。以十七大后的最新一屆政治局九大常委為例，其職責分工見表格所示。

在這九位最高領導人當中，除胡、溫統籌和協調大局外，各自的分工都非常明確，其余七人在日常的執行工作中不需要相互負責，但對提交到政治局的國家大事，即使是由“一把手”提出的，都必須由九人全體討論解決。由于當今的這一代中央領導人彼此的政治生涯中并無太多交集，不像當年那批老革命家一樣有長期的“革命友誼”，因此九大常委不大可能總是意見“完全一致”，而每一項國家政策如果想得到真正的貫徹落實，就必須爭取到“五票”的多數真心支持。這樣的集體領導制使得即使是“最高權威”也不能一個人說了算。

最后，當今的中國領導人大都出身于技術干部，在上述九大常委當中，除李克強外全部是理工科出身，其中七人擁有工程師資格，這批領導人比他們的前任更加具有科學務實的作風和處理事務的基礎專業背景。在國家的治理中，他們更像理性的實用主義管理者，而非受革命熱情驅使的政治家。領導人能否被人認可，更多地取決于他們對具體問題的處理如何，而不是仰仗“人民的愛戴”。

以上這些情況使得其他眾多社會政治力量可以在中國的對外交往活動中發揮影響，而要從高層精英到底層民眾中塑造出對某一國際事務的國內共識已經變得十分艱難了。

專業外交決策集團的地位變化

中國黨政領導機構內部的專業涉外部門主要包括外交部、中聯部、國家安全部，其中自然是以外交部的專業功能最為強大。但進入新世紀以來，這些專業外交決策集團的地位呈現出集體下降趨勢，尤其以外交部在當今中國所處之境地最為典型。

以外交部長的職務級別和黨內地位為例。新中國的首任外交部長由周恩來總理親自擔任，其地位自不必多說；而在此之后從陳毅元帥到錢其琛外長，歷任外交部長大都是在黨內德高望重的人物，在其任期內大都兼任或離任后升任國務院副總理的職務，即副國級領導。從唐家璇（1998年～2003年任外長）開始，外交部長不再同時兼任副總理，但唐在卸任之后仍擔任主管外交的國務委員，行政待遇仍相當于副國級，只是在權位序列上的排名不及副總理。相較于唐，其繼任者李肇星（2003年～2007年任外長）雖以其幽默睿智的作風在國內受到政治明星般的追捧，但他不僅在其外長任內未能擁有副國級職務，而且在卸任之后也只是擔任中共中央委員，僅為正部級官員。而到現任外交部長楊潔篪在任時期，又有一個很有意思的現象：與過去不同，國內政府媒體在報道胡、溫外事活動的陪同人員時，外長（楊潔篪）的名字總是排在很靠后的位置，甚至有時根本就不出現，典型情況如關于出席2011年APEC會議的報道。而這種官方媒體報道中的排序在中國是反映一個政治人物地位的重要依據之一。

當前具體管轄這三大部委的中國外交核心人物是戴秉國國務委員，其主要職位為中央外事工作領導小組辦公室主任。在前面的表格當中我們不難看出，自胡錦濤以下，政治局常委當中沒有具體分管外交的專門領導人，戴秉國的地位雖不可說不高，但其權力畢竟遠不及九大常委。這就意味著當政治局九人會議討論國家大政時，沒有一個真正專業的外交工作者在場。從政策倡議和議程設置的角度來看，這種情況使得專業外交人員的建議聲音在中共最高層往往不一定能得到良好回應。

不久前跟一位外交部的朋友聊天，他半開玩笑地說道：“現在我們外交部當中只有一個部門能靠兢兢業業地工作做出成績來——負責外事接待工作的禮賓司。”言語當中透著專業外交人員對其地位現狀的無奈。而在這專業外交決策集團地位下降的背后還伴隨著中國政治許多其他方面的重大改變。