緬甸民主化動(dòng)真格,美國(guó)怎么辦?

由于長(zhǎng)期是軍政府把持政權(quán)，緬甸一直受到美國(guó)等西方國(guó)家的嚴(yán)厲制裁和打壓，其在美國(guó)前任總統(tǒng)小布什眼中更是“流氓國(guó)家”、“暴政前哨”，欲必除之而后快。但自2008年以來，緬甸加快了政治改革步伐，召開了國(guó)民代表大會(huì)、制定新憲法、進(jìn)行全民公投、舉行全國(guó)大選、建立國(guó)會(huì)（人民院、民族院）、選出新總統(tǒng)，最終于2011年3月建立了新的文人政府，完成了國(guó)家政治體制的轉(zhuǎn)型。由于這些措施都由軍政府主持，大選曾被西方指責(zé)為“政治鬧劇”、“換湯不換藥”。但去年底以來，緬甸政府接連采取了一系列政改措施，其幅度之大，前所未有，令緬甸國(guó)內(nèi)、周邊國(guó)家和西方勢(shì)力深感驚訝，紛紛猜測(cè)其變化的深層動(dòng)因和發(fā)展前景，緬甸也由此成為引世人矚目的國(guó)際熱點(diǎn)之一。

接連出臺(tái)系列政治改革措施

2010年11月13日，大選剛剛結(jié)束六天，緬甸政府就釋放了長(zhǎng)期被軟禁的緬甸最大反對(duì)黨全國(guó)民主同盟（民盟）領(lǐng)袖昂山素季。自1990年以來的20多年中，這位被西方稱為“民主斗士”、曾獲“諾貝爾和平獎(jiǎng)”的反對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人有14年是被軟禁在家中的。在一些西方人眼里，昂山素季已經(jīng)成為緬甸民主化進(jìn)程的風(fēng)向標(biāo)。此次獲釋之初，昂山素季與緬甸新政府的關(guān)系仍不和諧，她抨擊政府在選舉中舞弊，呼吁西方繼續(xù)制裁緬甸；政府則警告她不要繼續(xù)與人民為敵，再度引發(fā)政治騷亂。因此，西方曾一度擔(dān)心其是否會(huì)再次被捕，并將其命運(yùn)與緬甸政府的政改“誠(chéng)意”掛鉤。事實(shí)上，從去年下半年開始，緬甸政府已經(jīng)給了昂山素季較大的政治自由：允許其上互聯(lián)網(wǎng)、設(shè)立自己的辦公室、外出旅行、發(fā)表演講等。去年8月總統(tǒng)吳登盛與人民院議長(zhǎng)吳瑞曼還會(huì)見了昂山素季，并邀請(qǐng)她參加政府會(huì)議、會(huì)見外國(guó)政要等。

鑒于緬甸出現(xiàn)的新變化，去年11月19日奧巴馬總統(tǒng)在印尼巴厘島出席東亞峰會(huì)期間與昂山素季通了電話，隨后決定派國(guó)務(wù)卿希拉里訪問緬甸。11月30日，希拉里成為美國(guó)55年來首位訪緬的國(guó)務(wù)卿。美國(guó)此頭一開，其他西方國(guó)家的政要也接踵而至，依次有英國(guó)外交大臣黑格、日本外相玄葉光一郎、法國(guó)外長(zhǎng)朱佩，甚至美國(guó)富豪索羅斯也聞風(fēng)而動(dòng)，他稱自己的一個(gè)基金會(huì)20多年來一直在支持緬甸的民主運(yùn)動(dòng)，但自己從未去過緬甸，現(xiàn)在要在緬甸設(shè)立正式據(jù)點(diǎn)。此外歐盟、聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織的代表團(tuán)也紛紛前往。有輿論據(jù)此稱，這表明緬甸的政改措施已獲西方認(rèn)同，并起到了積極效果，是緬甸與西方關(guān)系緩和的重要信號(hào)。

與此同時(shí)，緬甸繼續(xù)推出一系列政治改革措施，一是解除對(duì)一些新聞媒體和公民社會(huì)的控制。包括停止在媒體上刊登攻擊西方的口號(hào)；取消對(duì)一些刊物的審查和網(wǎng)絡(luò)封鎖；國(guó)會(huì)通過新法案，允許民眾按規(guī)定路線游行示威；起草新勞工法，允許工會(huì)合法存在。二是加快與反對(duì)派和解。除與昂山素季進(jìn)行對(duì)話外，還修改了政黨注冊(cè)法，取消了對(duì)政黨登記的限制，使民盟能夠重新登記參選，這意味著民盟和昂山素季將重返緬甸政壇主流（該黨為抵制大選，2009年曾拒絕重新申請(qǐng)登記，因此失去參選資格）。目前，緬甸政府已經(jīng)批準(zhǔn)了民盟的注冊(cè)申請(qǐng)，昂山素季也已登記，決定參加定于2012年4月1日舉行的國(guó)會(huì)補(bǔ)選。此外，緬甸政府還分四批釋放了600多名政治犯。西方認(rèn)為緬甸共有2000多名政治犯在押，呼吁將他們?nèi)酷尫牛駝t就不取消制裁。緬政府正在考慮西方的要求，而最近的一次大赦釋放了很多重量級(jí)人物，超出了緬甸國(guó)內(nèi)和西方國(guó)家的意料，包括一些少數(shù)民族地方武裝（“民地武”）的前領(lǐng)導(dǎo)人、1988學(xué)生運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖、2007年僧侶示威活動(dòng)的組織者、以及2004年被廢黜的前總理、軍方溫和派代表欽紐。三是與“民地武”的和談取得進(jìn)展。去年3月以來，政府軍繼續(xù)圍攻一些負(fù)隅頑抗的“民地武”，按計(jì)劃欲強(qiáng)行將其收編為政府軍，引起這些組織的抵抗和西方的指責(zé)。11月吳登盛總統(tǒng)下令停止攻打“民地武”，加快和談進(jìn)程。迄今，政府已與11支“民地武”舉行和談，并與其中的七支達(dá)成了初步協(xié)議。

緬甸政府還接連出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)改革政策，加大吸引外資的力度。最近政府宣布將在仰光附近的重要港口迪拉瓦（Thilawa）建立特區(qū)，促進(jìn)該地區(qū)的城市化和現(xiàn)代化建設(shè)。去年緬甸政府宣布在泰緬邊界建立土瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，并積極研究制定新的促進(jìn)投資政策，計(jì)劃邀請(qǐng)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）協(xié)助調(diào)整緬甸的貨幣體系。今年1月30日，緬甸政府又宣布擬向外國(guó)投資者提供八年的免稅優(yōu)待，新投資條例將于2月底公布。為迎接即將到來的投資和旅游高潮，緬甸政府正加緊將仰光的政府建筑改造成高級(jí)酒店。目前，大批投資者已涌入緬甸，估計(jì)今年游客也將升至100萬(wàn)人次。

西方與緬甸復(fù)雜互動(dòng)，關(guān)系

改善乃大勢(shì)所趨

緬甸接二連三出臺(tái)的政經(jīng)改革舉措，力度之大、速度之快，前所未有，令關(guān)注緬甸局勢(shì)的國(guó)家和國(guó)際組織頗感驚訝，也半信半疑。美國(guó)的對(duì)緬政策是左右其他國(guó)家立場(chǎng)的重要砝碼，其起著風(fēng)向標(biāo)的作用。奧巴馬政府上臺(tái)之初，就重新審視了美國(guó)的對(duì)緬政策，認(rèn)為之前長(zhǎng)期的制裁和孤立政策基本上是失敗的，不僅促使緬甸更加接近中國(guó)、印度等亞洲鄰國(guó)，而且使美國(guó)的公司失去了很多在緬甸發(fā)展的機(jī)會(huì)。因此，奧巴馬決定將對(duì)緬單純制裁政策改為“制裁加接觸”。

緬甸新政府成立后，美國(guó)為了推動(dòng)緬甸的民主化進(jìn)程，不斷對(duì)它的進(jìn)步加以贊揚(yáng)并施以小恩小惠進(jìn)行刺激。奧巴馬對(duì)緬政府稱，“只要你愿意松手，我們就會(huì)幫忙”；白宮發(fā)言人表示，“只要緬甸繼續(xù)進(jìn)行民主改革，美國(guó)一定會(huì)有實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)”。希拉里訪問緬甸，實(shí)際上也是為了考察緬甸政府改革的“誠(chéng)意”。希拉里為緬甸帶去了1200萬(wàn)美元的援助，還表示要派遣大使，以推動(dòng)緬甸進(jìn)行更大的改革。美國(guó)起初認(rèn)為緬甸采取的各種改革措施只是尋求解除制裁的權(quán)宜之計(jì)。但當(dāng)緬甸政府不斷出臺(tái)新的改革措施，尤其是釋放了許多重量級(jí)人物、與多支“民地武”簽署停火協(xié)議后，美國(guó)才開始認(rèn)真地考慮是否要解除對(duì)緬甸的制裁問題，并派遣特使和商業(yè)代表團(tuán)前往緬甸考察。分析人士認(rèn)為，“緬甸的手尚未松開，但其手指頭松動(dòng)的程度已經(jīng)使美國(guó)滿意”。另外，美國(guó)這樣做，也與其重返亞太的大戰(zhàn)略有關(guān)，美國(guó)需要緬甸作為戰(zhàn)略支點(diǎn)；而且，當(dāng)前奧巴馬政府對(duì)伊朗和朝鮮的外交陷入困境，可能也想把緬甸樹為通過對(duì)話促成民主化發(fā)展的樣板。

美國(guó)的舉動(dòng)引起了連鎖效應(yīng)，在其之后，日本提議與緬甸簽署投資協(xié)定，并爭(zhēng)取今年啟動(dòng)談判，考慮恢復(fù)對(duì)緬甸實(shí)施政府開發(fā)援助（ODA）；英國(guó)表示將向緬甸提供援助和立即討論解除制裁問題；歐盟宣布將在緬甸設(shè)立辦事處，開始全盤檢討對(duì)緬政策，1月23日歐盟已經(jīng)同意放寬對(duì)緬甸的部分制裁，取消對(duì)緬政府高官的簽證禁令；澳大利亞也于1月9日宣布將考慮放寬對(duì)緬制裁。1月14日，挪威干脆直接宣布解除對(duì)緬甸的經(jīng)貿(mào)投資限制（但繼續(xù)執(zhí)行歐盟的制裁措施），搶先成為西方第一個(gè)解除對(duì)緬制裁的國(guó)家。東盟也宣布批準(zhǔn)緬甸在2014年擔(dān)任東盟輪值主席的申請(qǐng)，并呼吁西方解除對(duì)緬甸的制裁。

但美國(guó)依然表示尚未到全面取消對(duì)緬制裁的時(shí)候，它繼續(xù)要求緬甸政府與昂山素季對(duì)話、釋放全部2000多名政治犯、停止攻打“民地武”、終止與朝鮮的核武合作等。美國(guó)擔(dān)心“制裁”這個(gè)緊箍咒一除，大規(guī)模投資涌入后，就沒有更好的方法可以控制緬甸了，而嘗到投資甜頭的商家和其他國(guó)家也未必會(huì)繼續(xù)對(duì)美國(guó)言聽計(jì)從。

緬甸政府在不斷推出政改舉措的過程中，也非常小心謹(jǐn)慎，采取逐步滿足、試探前行的方式。緬甸知道，不能一下子全部滿足美國(guó)的要求，一是國(guó)內(nèi)問題比較復(fù)雜，完全放開尚有動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)，二是美國(guó)會(huì)得寸進(jìn)尺，不斷提出新的要求。現(xiàn)在緬甸每采取一個(gè)措施，就要求美國(guó)給予相應(yīng)的回報(bào)。目前緬甸政府還關(guān)押著一些政治犯，但從國(guó)內(nèi)穩(wěn)定和作為談判籌碼的角度考慮，緬甸不會(huì)一下子全部釋放他們。此外，在奧巴馬政府調(diào)整對(duì)緬甸政策、宣布重返亞太、急需在中南半島尋找戰(zhàn)略支點(diǎn)、欲遏制中國(guó)崛起的大背景下，緬甸政府也充分認(rèn)識(shí)到自身的重要戰(zhàn)略地位，認(rèn)為目前是促使美緬對(duì)話、實(shí)現(xiàn)關(guān)系正常化的天賜良機(jī)。最近緬甸人民院議長(zhǎng)吳瑞曼就特地解釋說，自己2008年率團(tuán)訪問朝鮮僅僅是簽署兩國(guó)間的“武裝部隊(duì)合作備忘錄”，而不是商討核武合作。他還宣稱緬甸軍政府領(lǐng)導(dǎo)人丹瑞已退休，不再處理國(guó)家政事。這些都顯示了緬甸政府急于與美國(guó)改善關(guān)系的迫切心情。

從緬甸政府的角度看，目前確實(shí)是推動(dòng)政治改革的良機(jī)。實(shí)際上丹瑞政府1992年上臺(tái)后，就計(jì)劃推動(dòng)一系列改革措施，但1998年?yáng)|亞金融危機(jī)引發(fā)印尼政局動(dòng)蕩，執(zhí)政32年的政治強(qiáng)人蘇哈托在民眾的抗議聲中黯然下臺(tái)，使丹瑞政府提高了警惕，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)國(guó)內(nèi)反對(duì)派的打壓和控制。2001年小布什政府發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)，2003年推翻薩達(dá)姆政權(quán)，也使緬甸放緩了改革步伐。2005年丹瑞決定將首都從海濱城市仰光遷往中部山區(qū)內(nèi)比都，就充分顯示出其對(duì)國(guó)家安全的擔(dān)憂。2004年緬甸政府內(nèi)部斗爭(zhēng)造成溫和派代表欽紐總理下臺(tái)，也影響了緬甸的政治改革計(jì)劃。而目前，美國(guó)在內(nèi)外壓力下，已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)顛覆或武力打擊緬甸政權(quán)的目標(biāo)，而且美國(guó)重返亞太也需要緬甸的支持；而通過制定新憲法和選舉，緬甸軍方扶持的“鞏發(fā)黨”已在大選中獲勝，脫下軍裝的軍人高官紛紛當(dāng)選議員并進(jìn)入內(nèi)閣。因此，目前緬甸政府的主要任務(wù)是全力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從而贏得民眾更大的支持，以鞏固政權(quán)，縮小與周邊鄰國(guó)的差距，樹立新的國(guó)際形象。此外，近年來緬甸的多位領(lǐng)導(dǎo)人訪華時(shí)參觀了上海、深圳等地，中國(guó)改革開放的成就深深觸動(dòng)了他們。緬甸領(lǐng)導(dǎo)人已認(rèn)識(shí)到“除了擁抱民主，緬甸已經(jīng)沒有其他的路可走”（吳瑞曼語(yǔ)）。吳登盛總統(tǒng)也承諾，他將竭盡所能，在緬甸建立一個(gè)“健康的民主體制”。

當(dāng)前緬甸政局的最大看點(diǎn)

目前緬甸政局還有許多不確定因素，影響到美國(guó)等西方國(guó)家是否會(huì)解除對(duì)它的制裁。一是4月1日的議會(huì)補(bǔ)選能否獲得西方的認(rèn)可，這不僅涉及西方是否能夠盡快解除對(duì)緬制裁，也影響到昂山素季及其領(lǐng)導(dǎo)的民盟能否真正與政府捐棄前嫌，攜手合作。最近昂山素季在競(jìng)選時(shí)表示：“我們必須修改憲法……讓緬甸成為有法制的國(guó)家，并確保所有壓制性的法律會(huì)被廢除。”這清楚地表明了她的政治立場(chǎng)。在這個(gè)涉及當(dāng)權(quán)者根本利益的問題上，民盟難免會(huì)與政府發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。二是政府是否會(huì)全部釋放剩余的1000多名政治犯，如果釋放可能會(huì)影響國(guó)內(nèi)局勢(shì)穩(wěn)定，反之又將被美國(guó)抓住把柄。三是政府與北部“民地武”克欽軍還未簽署停火協(xié)定，長(zhǎng)期拖延下去必定給西方繼續(xù)實(shí)施制裁提供借口。四是緬甸不可能立即宣布停止與朝鮮的軍事合作。因此，就連日本輿論也稱美國(guó)向緬甸提出的解除制裁價(jià)碼“絕對(duì)不低”。五是美國(guó)國(guó)內(nèi)不相信緬甸改革誠(chéng)意的大有人在，如今在競(jìng)選關(guān)口，奧巴馬政府如果對(duì)緬甸采取過于積極的姿態(tài)，這將使奧巴馬承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。因此，美國(guó)作出決定的時(shí)刻尚未到來。美國(guó)官員在談及解除對(duì)緬制裁時(shí)言辭謹(jǐn)慎。希拉里說“歷史教會(huì)我們要小心行事”；白宮發(fā)言人稱“美國(guó)不設(shè)置時(shí)間表”。顯然，美國(guó)對(duì)緬甸的改革前景并不十分樂觀。

但不論怎樣，緬甸的內(nèi)外政策已經(jīng)發(fā)生了明顯變化，這對(duì)中國(guó)既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。機(jī)遇是更加開放的緬甸其經(jīng)濟(jì)將會(huì)有更大的發(fā)展，由此帶來的對(duì)外貿(mào)易擴(kuò)大和投資環(huán)境改善將惠及中國(guó)，挑戰(zhàn)是由于美國(guó)的介入將使中緬合作面臨更加復(fù)雜的局面，無論是經(jīng)濟(jì)還是安全戰(zhàn)略都將在一定程度上沖擊中緬關(guān)系發(fā)展。也有分析人士認(rèn)為，由于中國(guó)的強(qiáng)大實(shí)力和地緣政治優(yōu)勢(shì)、以及中緬長(zhǎng)期以來的友好合作關(guān)系基礎(chǔ)牢固，加之緬甸對(duì)美國(guó)仍保持警惕，緬甸不可能完全倒向美國(guó)。但為避免美國(guó)的指責(zé)，獲取更大經(jīng)濟(jì)利益，緬甸今后有可能會(huì)避免與中國(guó)走得過近，更傾向于在中、美、印等國(guó)之間搞平衡外交。