差額選舉重在競爭

差額選舉是黨內民主的應有之義，要在該機制中引入實質性競爭，否則就會淪為走過場而缺乏實質進步

近日，中共廣東省委出臺新規，決定以全委會差額票決重要干部，從而對該省從今年開春以來在各層面的差額票決試驗以官方文件形式加以確定。

此次中共廣東省委所印發文件分別為《關于充分發揮中國共產黨廣東省各級委員會全體會議作用的暫行規定》(下稱《暫行規定》)、《關于充分發揮中國共產黨廣東省各級委員會全體會議成員作用的意見》《關于充分發揮中國共產黨廣東省各級代表大會代表作用的意見》，其中以全委會差額票決重要干部為代表，對黨內民主機制作出諸多探索。

“全委會差額票決重要干部相比以往做法，顯然有進步，但從長遠看，還有待進一步完善和突破。”長期關注中共黨內民主機制建設的國家行政學院科研部主任許耀桐，在接受《中國新聞周刊》采訪時對廣東做法如此評述。

中央層面同樣重視差額選舉相關制度。8月14日中央外宣辦就中共十八大代表選舉工作舉行的新聞發布會上，中共中央組織部副部長王京清在介紹選舉工作情況時指出，十八大代表選舉第一次采用了差額考察。廣東樣本

廣東近期圍繞黨內民主機制探索下發的系列文件，是對此前工作的總結。今年3月中下旬，該省就推出省委廳級干部公推比選、差額票決，當時接受媒體采訪的中共廣東省委組織部表示，該選舉全過程實行差額比選，按“多進6、6進3、3進2、2進l”的方式逐輪比選，最終由省委常委會票決8名正廳級干部，并淘汰另外8名競選者。

緊隨其后，5月份的廣東省第十一次黨代會舉行大會選舉，以14進13的方式，差額選舉產生新一屆省委常委。該做法受到各界高度關注，并被認為是某種信號。

2011年10月29日，中共中央政治局常委、中央書記處書記、國家副主席習近平在廣東省委上報的《關于完善全委會民主決策機制的情況報告》上作出重要批示，要求廣東認真總結完善相關制度，不斷提高黨內決策科學化、民主化、制度化水平。

廣東成立由省委組織部部長李玉妹牽頭的文件起草組，歷時半年多，數易其稿，制定出上述三個文件。這些文件被該省組織部認為是“廣東在黨內民主的體制機制探索上取得的又一新進展”。

根據《暫行規定》，重大問題、重要干部任用應經過全委會無記名投票表決。其中，全委會票決重要干部的范圍，將逐步延伸至省、市、縣(市、區)黨政工作部門以及工會、共青團、婦聯等群團組織正職的擬任人選和推薦人選；探索實行全委會差額票決重要干部。

“嚴格說來，它還不是選舉，而是票決。”廣州市人大代表曾德雄此前接受媒體采訪時表示，但這開啟的方向，是黨內民主向前邁進的實質性一步。

但是，該省委組織部的此番嘗試尚未觸及有關部門。近日接受《中國新聞周刊》采訪的該省委宣傳部、紀委、政策研究室等諸多部門的相關負責人均表示對此政策“不清楚”或“尚未聽說”。這種現象引發廣東省委黨校黨建部副教授張長明的隱憂，擔心因“沒有形成硬性科學制度而流于形式”。

雖然表達了上述擔憂，張長明在接受《中國新聞周刊》采訪時還是認為廣東此舉“很有意義”，因為選舉制度的有效表現形式就是差額選舉，廣東向這一方向邁出了重要一步，也代表著中國將逐步推進差額選舉的必然趨勢。

各地探索

相比廣東的差額票決，中國此前已有多個省份曾直接嘗試差額選舉，據《中國新聞周刊》整理統計，參與此類探索的有重慶、浙江、四川、甘肅等十個省市。

2008年，重慶在該市幾個區縣推行小范圍試點，差額選舉縣級部門正職，每個職務的競選者為兩人，在經過演講和現場答問兩個環節后，由29名縣委委員投票結果來決定兩人中誰中選。據悉，這次選舉共從113人中選出4人。整個過程中，組織部門不再是權力授予者角色，而是程序組織者。

一年后的10月份，浙江省長興縣差額選舉團縣委書記，28歲的王劍峰以76票(總132票)當選。整個過程中，先由縣公推直選辦公室組織全縣145位正科級以上領導干部，通過無記名投票方式進行民主推薦，在35名競選者中確定8名考察對象，然后通過考察和面試及公開競選演講和答辯，確定兩名候選人，最后經過現場投票差額選舉確定當選人。

2011年9月21日，公安部拿出出入境邊防檢查總站總站長、政委，以及公安部直屬的公安大學、刑警學院的政委，共12個正局級領導崗位，在部直屬機關范圍內公開差額選拔。

全國各地類似形形色色的差額選舉探索均曾被冠以“全國首次”或“全國為數不多的嘗試”等名義見諸報端，但很快又都銷聲匿跡。調研或關注過諸多差額選舉樣本的中央黨校教授高新民提起此類嘗試忍不住嘆氣，她告訴《中國新聞周刊》，推行差額選舉多年來，各地貫徹落實并不平衡。有的地方真正推動差額選舉，效果較好。但也有一些問題，是現實中的各種“潛規則”干擾正式制度的實行。比如，有的地方事先內定好人選，其他人作為陪選者；再如，有的把明顯相對弱者作為差額人選，代表們一望便知組織內定的候選人是誰；又如，對常委候選人規定的差額比例過小，失去競爭意義；又如，一般不在正職、重要職務中實行差額選舉，等等。此類做法，使得差額選舉有走形式之嫌。

許耀桐和張長明也不約而同地表達了類似觀點。許耀桐認為，由于沒有對干部予以分類，并且選舉過程均未實現完全徹底的公開透明，導致中國許多地方的差額選舉工作流于形式。一些改革只是換一種使用權力的手法，程序不嚴密，以至于一些看似很好的做法最終成為一些人“拉關系、回人情”的機會。

張長明則將許多地方試驗失敗的原因歸咎于“選舉制度和任命制度的根本沖突”，根本要看選舉的來源在哪里，以及如何讓老百姓的選舉權有效行使。如果權力的來源與配置不合理，選舉制度一定受到干擾，“一把手”必然插手人事任命。

不能走過場

不過，上述接受《中國新聞周刊》采訪的專家均認為，這些形形色色的探索的確顯示中共黨內民主的不斷進步。中國問題專家、新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年分析指出，1987年召開的中共十三大就在黨內民主方面有了大膽實踐，即引入了政治局的差額選舉。當時鄧力群落選，而鄧力群也接受這一事實。這表明，黨內選舉是有好處的。不管如何，人們必須接受票選的結果。

“從黨內民主的規模和程序確立來說，十七大的黨內民主顯然有了很大進步。”他在近期撰文《中國黨內民主向何處去?》中表示，黨內民主要深化，必須超越票決制度的概念。也就是說，黨內民主不僅僅是票決制度，票決只是一種工具。并且，應避免因單方面強調選舉而導致黨內民主或可能出現的民粹主義傾向。

在許耀桐看來，中國要真正做到具有黨內民主意義上的差額選舉，就必須以實質取代過多的形式，“要做到一切程序公開透明，并且整個過程要堅持徹底。”

高新民指出，差額選舉的真實功效取決于整體制度環境的支撐，充分發展黨內民主，進行干部人事制度的改革，借鑒某些省份改革試點的經驗，把差額選舉制度與其他制度相互適應、整體打包改革，是必要而重要的事情。

高新民告訴《中國新聞周刊》，真正影響差額選舉的各種因素中，首先當屬如何理解黨的領導、黨管干部。因為在差額選舉中無論有多少種“潛規則”，無非都是為了體現某些上級領導或“一把手”的意圖；其次，要改進選舉提名方式。黨內選舉是否有序而又民主，并不完全在于差額比例多少，而在于初始提名權掌握在什么人手中；再次，要完善黨內選舉制度體系。從提名過程公開，到承諾、投票，再到相應的任期、質詢、罷免等系列程序，均需完善。“沒有這整套制度，僅靠差額，其真實性可靠性民主性均會受人懷疑。”

“差額選舉是黨內民主的應有之義，要在該機制中引入實質性競爭，而做到這一點并不需要太多理論，只需要把該做的事情做好。”張長明直截了當地說。