淺析公眾輿論對美國外交決策的影響

戴惠

[摘要]公眾輿論對美國外交政策的影響備受關(guān)注，因此對這一問題進(jìn)行探討有其深刻的理論和現(xiàn)實(shí)意義。公眾輿論能不能發(fā)揮作用，公眾輿論通過哪些途徑發(fā)揮作用，公眾輿論又能對外交決策發(fā)揮何種程度的作用?這一問題沒有一個(gè)確切的答案，文章梳理了3組關(guān)系，希望能加深對這一問題的理解。

[關(guān)鍵詞]公眾輿論；外交決策；民主；選舉

[中圖分類號(hào)]G912[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009-2234(2012)01-0100-02

民主通常被定義成一套程序和制度。通過這一套程序和制度。政治權(quán)力的擁有者能夠?qū)V大的選民負(fù)責(zé)。而對民主的評估一般也是看公眾能夠在多大程度上影響政治。正如埃里克森，萊特和麥基沃這樣寫道：“我們通常是以政治決策制定者對公眾偏好的回應(yīng)度為標(biāo)準(zhǔn)來評估一個(gè)民主政府的民主化水平的?！泵绹亲钤鐚?shí)現(xiàn)西方式憲政民主體制的國家，也是民主制度最積極的推動(dòng)者。按理說。美國的公眾對政策的制定應(yīng)該是很有影響力的，但是，考慮到美國還存在著其他幾股力量，比如說思想庫，利益集團(tuán)，政黨以及作為第四種權(quán)力的大眾傳媒等，它們的力量更強(qiáng)大，發(fā)揮的作用也更直接，在這樣的決策環(huán)境下，公眾輿論還能不能發(fā)揮作用，怎么發(fā)揮作用，發(fā)揮多大作用呢?本文將從外交政策的角度來對這些問題進(jìn)行分析。

一、公眾輿論影響美國外交決策的必要性和重要性

與其他幾股力量相比。公眾輿論的力量似乎單薄了些。利益集團(tuán)可以通過政治捐款和游說來影響決策過程：大眾傳媒可以通過設(shè)定政策議題、提供政策方案等方式影響政策的制度；思想庫可以利用個(gè)人影響力，通過直接接觸等方式對決策人施加影響。這樣比照的話，公眾輿論好像只能是在外圍吶喊，是不是能對決策層中心造成波動(dòng)呢?國內(nèi)外專家的研究結(jié)果表明，公眾輿論是影響美國外交政策國內(nèi)環(huán)境的主要因素之一。歸納起來，理由如下：

1.民主體制。公眾的同意也是民主政府運(yùn)行的基礎(chǔ)。如果沒有公眾的支持，任何內(nèi)、外政策都難以成功。曾當(dāng)過美國副國務(wù)卿的紐瑟姆就深有體會(huì)地說：“雖然政府的某些程序是不對外公開的。但在美國民主體制下成功的決策最終有賴于公眾的接受和支持”。

2.選舉政治。在美國，高級(jí)官員比較注重民意。而低級(jí)官員則持有一種懷疑態(tài)度。這是因?yàn)榈图?jí)官員作為事務(wù)類公務(wù)員，職位終生，而高級(jí)官員是政務(wù)類官員，受選舉影響較大，更加重視民意。總統(tǒng)是由民眾投票選舉產(chǎn)生的，這就決定其政策必須代表多數(shù)選民的意志。因此，民意在某種程度上總是制約著總統(tǒng)的政策，民眾的不滿不僅制約著總統(tǒng)權(quán)力的運(yùn)用，而且還會(huì)導(dǎo)致總統(tǒng)競選的失敗。

3.外交資源。公眾的支持對于外交政策成功與否非常重要，決策者在制定外交政策時(shí)必須考慮公眾的態(tài)度和反應(yīng)，努力使政策被公眾所接受，民意在某種意義上可以說是外交政策制定者執(zhí)行外交政策的一種資源。

二、公眾輿論影響美國外交決策的途徑

公眾輿論是美國外交政策的依據(jù)，決策者在制定或改變外交政策時(shí)，不能不考慮公眾輿論。否則。政策可能因得不到公眾支持而難以執(zhí)行或繼續(xù)。但是輿論必須形成強(qiáng)大的聲勢并通過各種渠道到達(dá)決策者，才能引起決策層的重視而對決策產(chǎn)生影響。在美國。公眾輿論主要通過四種途徑發(fā)揮影響。

首先是投票。選票是公眾手中的一張王牌。美國選民希望選出跟自己意見盡量相一致的領(lǐng)導(dǎo)，最好價(jià)值觀和需求相同。領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生并執(zhí)政一段時(shí)間后，選民當(dāng)然期待他們對自己的意見有所回應(yīng)。在就某一具體決策投票時(shí)，議員們也要考慮選區(qū)的公眾輿論，選民的選票也會(huì)對他們的政治生涯產(chǎn)生影響。

其次是民意測試。民意測驗(yàn)是公眾表達(dá)自身觀點(diǎn)的一個(gè)途徑，也越來越成為影響政策制定的一個(gè)方式。美國國務(wù)院早在第一次世界大戰(zhàn)之前就成立了信息處，對公眾輿論的了解和引導(dǎo)成為美國外交決策程序的一部分。二戰(zhàn)以后，各種民意調(diào)查機(jī)構(gòu)紛紛建立，新聞媒體也不定期進(jìn)行公眾輿論的調(diào)查，美國芝加哥對外關(guān)系委員會(huì)(CCFR)是這方面的一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)。從1975起。CCFR每4年以“公眾輿論與美國對外政策”為題就內(nèi)政外交選擇、大國關(guān)系和重要的地區(qū)問題進(jìn)行一次民意調(diào)查并予以公布。

第三是大眾傳媒。公眾輿論與媒體輿論并不是一回事。大眾傳媒并不是簡單的傳聲筒的角色。它也有自己的考慮，通過它本身的過濾，忽視一些觀點(diǎn)，同時(shí)強(qiáng)化另一些觀點(diǎn)。大眾傳媒還能左右公眾輿論，它對國際信息的選擇和編排直接影響公眾對國際問題的關(guān)注程度。換言之。大眾傳媒控制著美國民眾的輿論內(nèi)容和方向。

第四是利益集團(tuán)。一個(gè)人的聲音是單薄的，為了使自己的觀點(diǎn)能被決策層知曉并產(chǎn)生影響。一些人就會(huì)組織起來。以集團(tuán)的力量向決策者施壓游說政府。跟大眾傳媒一樣，利益集團(tuán)的存在也是增加了一條影響的途徑，但是，鑒于利益集團(tuán)的多元化。它們表達(dá)的觀點(diǎn)并不相同。

三、公眾輿論影響美國外交決策的程度

根據(jù)美國公眾輿論研究專家V·O·基的“堤壩論”：在民主的領(lǐng)導(dǎo)階層和普通大眾之間的互動(dòng)。一種觀念告訴我們。公眾輿論好比一座堤壩。它預(yù)示了公眾行為的方向，而政府層次的辯論和行動(dòng)都必須在這個(gè)堤壩下謹(jǐn)慎地進(jìn)行。公眾的同意是民主政府運(yùn)行的外圍堤壩。任何決策都要圈定在這個(gè)堤壩范圍內(nèi)。根據(jù)V·O·基的理論。公眾輿論的作用就是為決策的制定劃定方向和范圍。使政策在原則上符合公眾輿論。

關(guān)于公眾輿論的作用，學(xué)術(shù)界還有一種見解，就是“預(yù)期”理論。該理論假設(shè)：“總統(tǒng)們意識(shí)到他們不能簡單的引導(dǎo)或指望公眾跟從。他們的政策選擇基于對公眾‘可勸說性的解讀，然后致力于使選擇看上去符合民意。如果預(yù)期到強(qiáng)烈反對，決策者很可能放棄現(xiàn)行政策考慮轉(zhuǎn)向能得到支持的政策；如果預(yù)期到溫和的反對，官員們很可能努力向公眾說教卻執(zhí)行所選擇的政策……”?！邦A(yù)期”理論為決策者影響公眾輿論奠定了理論基礎(chǔ)。根據(jù)這種觀點(diǎn)，公眾輿論是可以被影響和引導(dǎo)的，政策制定者不是單純地處于一種被動(dòng)的位置，在不會(huì)引發(fā)強(qiáng)烈反對的前提下，通過對政策進(jìn)行包裝美化，披上國家利益的外衣或是烙上自由、民主、人權(quán)的印記，可以調(diào)動(dòng)或改變公眾輿論向著自己既定的方向轉(zhuǎn)化。

還有一些更極端的看法，比如現(xiàn)實(shí)主義學(xué)者對公眾輿論對外交政策的影響達(dá)成了“阿爾蒙德一李普曼一致論”：如果公眾輿論對外交政策產(chǎn)生了什么影響，它也是非常有限的。不應(yīng)該成為穩(wěn)定和理性的外交政策的基礎(chǔ)。就連著名自由主義理論家盧梭在談及外交事務(wù)時(shí)也表示：“對于每一個(gè)公民來說，主要是監(jiān)督國內(nèi)法、維護(hù)私有財(cái)產(chǎn)和保護(hù)個(gè)人的安全。只要與這三點(diǎn)有關(guān)的事務(wù)進(jìn)展順利，讓政府去與外國談判和制訂條約”，即民眾管內(nèi)政，政府辦外交。這些觀點(diǎn)對公共輿論在外交決策過程中應(yīng)該發(fā)揮的作用持否定的態(tài)度，政府幾乎可以對公眾輿論“視而不見，聽而不聞”。

就影響程度問題，學(xué)者們也進(jìn)行實(shí)證研究希望能證明自己的觀點(diǎn)，雖然研究結(jié)果有偏向，但是，研究中的一些問題也讓他們遲遲不敢下定論，對這一問題做出一個(gè)規(guī)范性的結(jié)論將是不明智的。本文也并不會(huì)在這一個(gè)問題上給

出一個(gè)確定的答案，只是理清幾組關(guān)系，希望能加深對這一問題的認(rèn)識(shí)。

1.公眾輿論——決策者：美國的對外決策形成與政府高層，主要由總統(tǒng)做出決定，因此，輿論作用的發(fā)揮首先要看能不能影響決策者，決策者對公眾輿論的態(tài)度如何制約了公眾輿論的影響程度。以民意調(diào)查為例，當(dāng)民意和他們的認(rèn)知、信仰相符時(shí)，他們就偏好使用民調(diào)結(jié)果；反之，則忽視甚至排斥民調(diào)結(jié)果，并會(huì)通過適當(dāng)方式去改變民意，“教育”公眾?？梢?，公眾輿論在決策者那得到的反饋程度不一，直接影響了輿論的影響程度。

2.公眾輿論——利益集團(tuán)、政黨、精英：反對公眾輿論影響外交政策的最常見的觀點(diǎn)就是：政策實(shí)際上是由利益集團(tuán)、政黨和精英決定的。利益集團(tuán)和精英掌握的資源使他們達(dá)成所愿，即使這種愿望是與公眾輿論相違背的。而政黨在制定政策時(shí)也會(huì)偏向其最熱情的支持者而不是普通公眾。

3.公眾輿論——事件突出性：事件的突出性也會(huì)與公眾輿論的影響程度有關(guān)。有實(shí)證研究表明。當(dāng)事件突出性增加時(shí)，公眾輿論的影響程度也會(huì)隨之增加。阿爾蒙德就曾說過：當(dāng)公眾很關(guān)心一件事的時(shí)候，政府官員對這就事采取的行動(dòng)就會(huì)影響到公眾選票的歸屬。這些事件包括戰(zhàn)爭、軍費(fèi)、外援、裁軍等。事件越重要越突出，政府的回應(yīng)度就會(huì)越高，而政府的高回應(yīng)度也僅僅限于這些突出問題上。在一些不那么突出的事件上，如果官員認(rèn)為事件的突出性在未來可能會(huì)有所提高，那么制定的決策也不會(huì)與民意相去太遠(yuǎn)。而有些不那么重要的問題，公眾不太關(guān)注不甚了解，那決策者也就不需要對輿論做出什么回應(yīng)了。由此可見，事件的突出性也是影響輿論影響程度的關(guān)鍵變量，不能在所有問題上都一概而論。

以上，就公眾輿論對決策的影響程度梳理了3組關(guān)系，當(dāng)然，還有更多細(xì)微的地方值得進(jìn)一步地探討。就程度的問題，我認(rèn)為是不存在一個(gè)確切的答案的，需要具體情況具體討論。值得研究的是，還有哪些因素會(huì)影響對輿論的作用程度。

四、結(jié)語

美國的民主政體和選舉制度給予了公眾輿論影響外交決策的一個(gè)合法和有效的途徑，大眾傳媒和利益集團(tuán)也可以成為公眾可以借以表達(dá)觀點(diǎn)的渠道，而美國政府的決策又在多大程度上代表了美國公眾的看法呢?本文對這一問題沒有一個(gè)明確的答案。只是從決策者、利益集團(tuán)、政黨、精英、事件突出性的角度進(jìn)行了簡要的分析。美國是一個(gè)民主化程度很高的國家。其政府對待公眾輿論的態(tài)度可以對民主化程度不高的或正走向民主化的國家有所啟發(fā)，認(rèn)真處理好政府與公眾輿論的關(guān)系。

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