新中國成立60年旅游業發展的基本脈絡

［摘 要］旅游業一直處于國家戰略的重要位置。新中國成立以來我國旅游業經歷了服務國家外事戰略、外匯戰略等歷史階段。在21世紀我國外貿開始大發展之后,旅游業的創匯功能持續下降,進入轉型升級時期。隨著旅游大眾化和國民旅游的崛起,我國旅游業重返擴大內需的國家戰略,并且由于出境旅游的快速增長,旅游業在國家外交戰略和外貿戰略的作用再次提升。

［關鍵詞］旅游業；發展；國家戰略

［中圖分類號］F752［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）1-0013-02

1 20世紀50—70年代：服務于國家外交和外事戰略

新中國成立以后到20世紀70年代,我國還沒有真正現代意義上的旅游業。20世紀50年代初,我國對外交流剛剛起步。1949年11月,中華人民共和國在廈門成立華僑服務社,即現在“中國旅行社總社”的前身,主要是為華僑回國探親、訪友、參觀、旅游提供服務。1954年,我國成立了中國國際旅行社總社以及上海、杭州、南京、漢口、廣州、沈陽、哈爾濱、安東、大連、滿洲里、天津、憑祥、南昌等分社,開始接待蘇聯和東歐各國的自費旅游者。1950年,“夏令營”曾經風靡一時,甚至到莫斯科郊外去夏令營。

由于外交接待的需要,1964年3月中共中央批轉中央外事小組《關于開展我國旅游事業的請示報告》。1964年12月在國旅總社的基礎上設立了中國旅行游覽事業管理局(國家旅游局的前身)作為國務院的直屬機構,與國旅總社兩塊牌子一套班子。1965年1月,中共中央、國務院對中國旅游事業管理局黨組《關于第一次旅游工作會議的報告》的批示。1973年,國務院批準桂林成為對外開放旅游城市。1978年,中央成立旅游工作領導小組,同年中國旅行游覽事業管理局改為直屬國務院的管理總局。

2 改革開放20年：服務于國家外匯創收戰略

2.1 開展產業基礎建設

1979年我國即開始引進外資,中國出現第一批中外合資項目。外經貿部最早批準的三個合資項目都是旅游企業,即北京建國飯店、北京長城飯店和中日航空食品公司。1980年中國建成最早的主題公園,即北京大觀園。隨著中國旅游業的對外開放,中國第一批免稅店相繼出現在北京、廣州、上海機場隔離區內。同年中國青年旅行社總社(以下簡稱“中青旅”)在北京成立,從此開始了中國旅行社行業的中國國際旅行社、中國旅行社和中國青年旅行社等寡頭壟斷局面。1980年我國旅游接待入境人數進入世界前20名。1983年,國家旅行游覽事業總局、中國民用航空局、北京民族文化宮聯合舉辦首屆中國國際旅游會議。在北京同時舉辦了中國旅游展覽和旅游工藝品、紀念品展銷評比活動。1984年,國務院批轉國家旅游局關于北京建國飯店的報告,全國飯店行業掀起了“學建國”的熱潮。

2.2 加強體制機制保障

1981年2月,旅游總局作出《關于統一旅游對外聯絡工作的規定》。1981年,國務院發布《關于加強旅游工作的決定》指出,我國旅游業要“積極發展,量力而行,穩步前進”。1982年7月旅游總局與國旅總社分署辦公,各司其職。1984年,國家旅游局下放了旅游外聯權,允許更多的企業經營國際旅游業務,并授予它們業務經營所必需的簽證通知權。1984年7月,國務院批轉了國家旅游局《關于開創旅游工作新局面幾個問題的報告》。1985年1月,國務院批轉國家旅游局《關于當前旅游體制改革幾個問題的報告》,決定向省級政府下放外聯權和下放簽證通知權。1985年,國務院批轉國家旅游局《關于當前旅游體制改革幾個問題的報告》,提出當前旅游體制改革的目標是：要從只抓國際旅游轉為國際、國內一起抓；從以國家投資為主建設旅游基礎設施轉變為國家、地方、部門、集體、個人一起上,自力更生與利用外資一起上；從主要搞旅游接待轉變為開發、建設旅游資源與接待并舉。1985年,國務院舉行的第92次常務會議,原則批準《全國旅游事業發展規劃(1986—2000年)》,決定把“旅游業作為國家重點支持發展的一項事業”列入國家的“七五”計劃,增加投資,國務院決定成立旅游協調小組,這標志著我國旅游業進入了新的發展階段。1986—1990年,在國務院發展研究中心主任孫尚清的主持下,提出了一系列比較明確的發展思想和戰略表述。1986年,第六屆全國人大第四次會議審議并原則批準了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第七個五年計劃(1986—1990)》。提出要大力發展旅游業,增加外匯收入,促進各國人民之間的友好往來。1988年,國務院成立國家旅游事業委員會,屬于國務院常設的議事、協調機構,對旅游業進一步加大領導力度。

2.3 加大對外旅游形象宣傳

1992年,國家旅游局和國家民航總局聯合舉辦的“中國友好觀光年”活動,使得中國的旅游業在短短的兩年內得到了迅速恢復。1992年,經國務院批準,由國家旅游局和中國民用航空局共同舉辦的首次國家級大型旅游活動——92中國友好觀光年拉開帷幕,第一次在國家層面上舉辦大型推廣活動。1993—1996年形成了系列主題：1993年中國山水風光游；1994年中國文物古跡游；1995年中國民俗風情游；1996年中國度假休閑游；1998年華夏城鄉游。系列主題年活動的開展,擴大了旅游的影響,提升了旅游的地位,并對旅游市場產生了一定的影響。

3 世紀之交：旅游業進入產業化階段

從20世紀90年代中后期開始,我國進出口貿易的年度增幅要比同年度GDP的增幅平均高出約20個百分點,這樣的勢頭一直保持至今。伴隨進出口貿易爆發性增長,絕大多數年份,對外貿易總是呈現順差,以至于國內美元儲備,20多年間增長了數百倍。在這一背景下,旅游業的創匯功能迅速下降,進入發展的戰略調整期和轉型升級期,并伴隨著國民旅游的崛起,產業規模不斷擴大,產業化越來越明顯。

旅游業的產業性質和產業地位逐步明確。1990年10月率先開放中國公民自費赴新加坡、馬來西亞和泰國三國旅游。1992年,中共中央、國務院頒布《關于加快發展第三產業的決定》,進一步明確旅游業是第三產業的重點,各級政府及各有關部門相繼把旅游業列入國民經濟和社會發展計劃,多個省、自治區、直轄市明確提出把旅游業作為支柱產業、重點產業或先導產業來發展。1993年,國務院辦公廳轉發國家旅游局《關于積極發展國內旅游業的意見》,對國內旅游工作提出：“搞活市場、正確領導、加強管理、提高質量”的指導方針。1994年,旅游業形成了比較完整的統計方式,并且正式納入國家的統計體系。旅游業第一次有了比較全面的產業形象,國內旅游有了統計數字,旅游總收入概念第一次形成。

旅游業在擴大消費、拉動內需中的作用開始顯現,國內旅游成為重點市場。1995年3月,國家旅游局發出《關于開展創建和評選中國優秀旅游城市活動的通知》。1998年中央經濟工作會議,提出旅游、房地產、信息這三個領域要培育成為國民經濟新的增長點。1998年是中國經濟從供不應求變成供過于求的轉折點。中國正式告別短缺經濟,進入相對過剩的時代。擴大內需成為國家重點,中央經濟工作會議把旅游業明確為國民經濟新的增長點。1999年新的節假日辦法出臺,黃金周制度形成了社會的亮點,旅游也成為社會的熱點。同年提出了一個宏偉的目標,到2020年把我國由亞洲旅游大國建設成為世界旅游強國。在國內旅游迅速發展的背景下,我國旅游業發展戰略調整為“大力發展國內旅游、積極發展入境旅游、有序發展出境旅游”,2009年國務院關于加快發展旅游業的意見進一步表述為“以國內旅游為重點,積極發展入境旅游,有序發展出境旅游”。

4 新時期：邁向宏觀部門,重返國家戰略

4.1 在經濟戰略中的作用

2008年國際金融危機的爆發并對我國經濟產生沖擊,我國旅游業在擴大內需、促進增長、增加就業戰略中具有更大發揮空間,成為帶動經濟增長、優化產業結構、改善人們生活的重要產業。《國務院關于加快發展旅游業的意見》開篇提出,旅游業帶動系數大,綜合效益好。旅游業涉及面廣,綜合性強,關聯度大,是綜合性產業,與旅游業相關的行業超過110個,其中比較直接的主要有29個。根據我國旅游業“十二五”規劃,到2015年,國內旅游人數可達到33億人次,入境過夜旅游人數達8000萬人次,出境旅游人數會超過8300萬人次。而到2020年,預計國內旅游人數約50億人次(由于鄉村旅游、農家樂等還很難統計,因此人數總量比這個還要多)。入境過夜旅游人數會達到9000萬或1億人次,出境旅游人數會達到1.2億甚至1.5億人次。

4.2 在外交戰略中的作用

在黨和國家領導人的重要國務活動中,也與新西蘭、意大利、俄羅斯、朝鮮、塞爾維亞等國簽署旅游合作文件。1983年實施的規范我國大陸居民港澳臺旅游的VFR(Visiting Friends/Relatives)是ADS的前身,也是出境旅游管理體系建設的有效嘗試,政策的有益探索。1997年,ADS(Approved Destination Status)取代了VFR。中國香港、中國澳門、泰國、新加坡、馬來西亞和菲律賓成為第一批ADS國家和地區。2000年以前,正式實施的ADS旅游目的地只有9個,出境旅游人數不足1000萬人次。而到2010年年底,這一數字分別為110個和5739萬人次。

4.3 在外貿戰略中的作用

目前,旅游領域已由服務貿易的創匯大戶到逆差大戶,成為我國國際貿易摩擦的“潤滑劑”。自1992年以來,除個別年度(1994年)外,中國服務貿易始終處在逆差的狀態,同時逆差呈逐步擴大趨勢。與此同時,旅游服務貿易是我國服務貿易中僅有的兩個一直處在順差狀態的項目之一,且自2000年來順差不斷增大。我國服務貿易在旅游等領域則有很大優勢和潛力,旅游服務貿易長期是我國服務貿易的強項,創匯基本上占據服務貿易創匯的1/3以上。正是旅游服務貿易的長期順差有力緩解了我國服務貿易總體逆差的局面。以上格局近年被迅速打破。旅游貿易進口高速增長使我國旅游服務貿易持續出現逆差并急劇擴大。2009年以前,僅2003年第二季度由于“非典型性肺炎”疫情導致2.66億美元的旅游服務貿易逆差。2009年第一季度,我國旅游服務貿易再次出現18.36億美元的逆差,迄今已經連續第10個季度處于逆差狀態。2011年上半年旅游服務貿易逆差已達到102億美元,占服務貿易逆差的54%。

新的時代背景和產業環境表明,在國家層面制定與大旅游相適應的法規與政策迫在眉睫。2009年4月,全國人大財經委召開旅游立法調研座談會,認為旅游立法十分必要、勢在必行,同年11月,旅游立法工作正式啟動。

［基金項目］本研究是國家社會科學基金重大項目(10zd&051)階段性成果。

［作者簡介］李仲廣(1976—）,男,廣西平南縣人,副教授,研究方向：旅游經濟。