西方草根民主思想對我國農村基層民主建設的啟示

方射娟

[摘要]西方草根民主思想強調基層民眾參與，它對整個西方的民主發展起到了重大的推動作用。這種思想對我國農村基層民主建設的最大啟示就是，應該切實推行直接民主，讓農民在直接的民主實踐中提高民主素質。而要在農村深入推行直接民主，最關鍵的就在于立法確定村民會議最高自治組織的地位，并進一步完善其職能。

[關鍵詞]草根民主；直接民主；村民會議；村民自治

[中圖分類號]D668[文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234(2012)01-0090-02

西方民主歷經幾百年的發展，已經達到了一個相對較高的水平。而被稱之為草根民主的基層民主，在民眾參政意識和權利義務意識成長的刺激之下，其作用和社會影響力也越來越受關注。本文試圖從西方草根民主思想出發，為我國農村基層民主建設提出制度設計方向和初步方案。

一、西方的草根民主思想

“草根”一詞意譯自英文grass roots。grass roots在英漢字典里的部分釋義是：1.(構成輿論等的重大因素)一般民眾。2.(思想等的)根本、基礎、根源。現在很多詞典的grassroots就只列第一個義項，如《牛津高階英漢雙解詞典》(第4版)的釋義是“平民百姓(與決策者相對)”。

草根民主指的是由普通百姓推動，而不是由自身利益的代表機構或者政治家、富人推動的民主進程。所以，草根民主屬于基層民主，是一種與精英民主相對立的直接民主形式。西方雖有精英民主與草根民主等不同的流派，但二者的區別不是本質性的。無非前者強調的是民主的結果，直接的統治權和決策權永遠掌握在少數社會精英手中；后者強調的是民主的程序，要求在程序上草根應有更加充分和民主的參與機會。以制約精英的直接統治。二者都不否認只要實行民主制度，必然會有全體選民尤其是廣大草根的民主參與。當然，代議制的精英民主恐怕還是現代國家最重要的民主形式，而直接民主一直都是現代民主制中的少數，只有個別極其重要的議題才會采用直接民主制做出最后決定。

美國一直被人們當作是現代民主的典型。而法國學者托克維爾恰恰就把美國的民主歸功于其草根民主的訓練，“鄉鎮卻是自由人民的力量所在。鄉鎮組織之于自由，猶如小學之于授課。鄉鎮組織將自由帶給人民，教導人民安享自由和學會讓自由為他們服務。在沒有鄉鎮組織的條件下，一個國家雖然可以建立一個自由的政府，但它沒有自由的精神。”美國地方政府通過為居民提供直接參與政府的大量機會，使人們感到它提供的民主是實實在在的民主，使人們更容易理解地方政府，更加信任他們的地方政府。

西方社會的民主之所以獲得比較充分的發展，主要原因倒不是政治家等所謂“精英”們的天才思想的推動，它更多的應該歸功于普通民眾參政意識和權利義務意識成長，也即草根們的民主實踐。然而，草根民主實踐的不到位正是我國農村基層民主的的落后之處。

二、從西方草根民主思想看我國農村基層民主制度的設計方向

農村基層民主是我國民主政治建設的一個重要方面，也是我國民主政治建設進程中具有決定意義的一項。目前，我國農村民主政治的落后之處正在于草根性不足。比如，有的村委會主任實際上是以任命的形式產生；有的村委會主任雖然是通過選舉產生，但鄉鎮政府在暗中操控選舉；有的村委會掌控村里大小事務，剝奪了村民對村級事務的知情權和表決權。

有一種觀點認為，當前我國農村的物質文化條件落后，農民素質低，只能實行間接民主。這種觀點體現在農村民主實踐中，就是更偏重于選代表和代表機構，即村干部和村委會。也就是讓農民群眾“投票于人”。同時，卻忽視了保障農民群眾“投票于事”的議事決事權。這種觀點違背了一個最簡單的道理，民主的終極解讀是人民當家作主，它的參與主體天然的是普通民眾。

正因如此。許多政治家、政治學家才把村民自治看成了中國真正的民主，并把它看成了我國民主的基石。以彭真為代表的老一代政治家曾寄望于通過村民自治來培育社會主義民主體系。彭真曾指出：“沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務和公益事業不由他們直接當家作主辦理。我們的社會主義民主就還缺乏一個側面。還缺乏全面的鞏固的群眾基礎。……實行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實踐。他們把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉的事情；把一個鄉的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。”著名學者徐勇先生也指出：“我們之所以將村民自治稱之為草根民主。首先在于它的植根于社會經濟和心理結構之中，使民主的理念得以深入到廣大的農村民眾。……而持民主緩行論的觀點的一個重要根據，就是中國農民太多，他們的經濟文化落后，不具備運用民主的素質。而在中國，民主如果不進入占人口大多數的農民的日常生活中，就缺乏牢固的根基。我們也不可能專門開辦學校對億萬農民進行民主培訓。提高農民民主素質的最好學校只能是民主實踐。”

縱觀古今中外，所有的民主制都離不開草根性的制度設計，更離不開草根對政治生活的參與。筆者始終認為。農村基層民主的制度設計方向很顯然應該是直接民主。且關鍵在于如何保障和實現村民的議事決事權。

三、完善我國農村基層民主制度的初步方案

當前，村民自治已經在中國農村全面推行，農民的參政意識和參政能力有了較大提升，直接民主的趨勢已經不可逆轉。要深入推行農村直接民主，主要應該從以下幾個方面著手：

第一，國家盡快立法以確立村民會議為農村的最高自治組織，強化村民會議的職能。

我國目前實施的《村民委員會組織法》對村民會議的角色沒有很好界定，只是規定村民委員會由村民會議選舉產生，向其負責并報告工作。而在實踐中，我們所看到的往往是村民委員會越俎代庖，甚至包辦村里一切大小事務，村民會議成了擺設。按我們的理解，村民會議與村民委員會的關系應該類似于全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會。既然憲法規定我國的最高權力機構是全國人民代表大會，那么相應地，國家權力機關也應該制定法律。立法確定村民會議為我國農村的最高自治組織。

同時，國家還必須立法強化村民會議的職能。《村民委員會組織法》第十九條規定，村民會議討論決定下列事項：(一)鄉統籌的收繳方法，村提留的收繳及使用；(二)本村享受誤工補貼的人數及補貼標準；(三)從村集體經濟所得收益的使用；(四)村辦學校、村建道路等村公益事業的經費籌集方案；(五)村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設承包方案；(六)村民的承包經營方案；(七)宅基地的使用方案；(八)村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。這八條規定基本上體現了村民會議的職能，但在實踐中還需進一步完善，并在法律中加以明確。筆者認為，凡涉及到半數或半數以上村民利益的事務都應該由村民會議集體商議決定。而為了保證村民會議行使其職能，很有必要在相關法律中明確規定村民會議的

法定召開時間和次數，并且由國家財政予以保障。

第二，進一步立法確定村委會是隸屬于村民會議的機構，妥善安排村委會的權力。我國目前實施的《村民委員會組織法》明確規定村民委員會由村民會議選舉產生。對村民會議負責并報告工作。國家權力機關應該進一步立法明確村民委員會只是村民會議的一個執行機構。具體職能主要是執行村民會議的決議。更重要的是。必須立法對村委會和村民會議的權責加以區分，尤其是要對村委會的權力和職能加以限定，將最高決策權交還給村民會議。

第三，進一步明確農村黨支部和村民會議、村委會的關系。農村黨支部是農村各項事業的領導核心。村民會議和村委會是自治組織，相關法律必須對“領導核心”和“自治組織”的關系加以明確和細化。一方面必須明確：黨支部是領導核心，處于一種領導地位，是領導者；村民會議和村委會是自治組織，是在黨支部的領導下，在一定的范圍內，開展自治工作，并不是“自治”就什么事都說了算。不受政策和法律的約束，誰都管不到。在農村，還是要體現“堅持黨的領導的原則”。另一方面，也必須明確村支部不是自治組織，只有村民會議和村委會才是村民自治組織，村支部不能妨礙村民會議的工作，不能干涉村民會議、村委會的議事決事權。

第四，大力發展農村文化教育，促進村民權利意識的覺醒，提高村民的基本政治素質。政治參與的活力在于公民維護自身權利的強烈意識和基本的政治素質。村民沒有維護自身合法權益的意識，就不會積極參與政治，而如果沒有基本的政治素質，則想維護自身合法權益也難。既要在學校教育中逐漸培養學生的政治參與意識和能力，又要經常性地對成年人開展不定期的政策宣告會、講解會，宣傳講解國家大政方針及與村民有切身利害關系的法律、法規、條例等。要在農村時事政策教育和精神文明建設中，大力培育和諧文化氛圍。營造寬容、協商的政治文化，積極引導村民在競爭中合作，在合作中共贏。

第五，大力發展農村的大眾傳媒，有效利用“第四種權力”。在當今媒體發達的時代，政治參與在很大程度上是通過新聞媒體實現的。大眾傳媒對政治參與的積極作用表現在：向大眾提供政府決策的背景、信息及程序：向政府表達大眾的愿望、要求及利益；監督公共權利的運行，改造傳統政治文化，建設現代民主政治文化。要大力發展農村的大眾傳媒，讓網絡、電視、報刊等媒體在農村基層民主建設當中充分發揮溝通橋梁、民眾喉舌的作用。

第六，妥善引導外出務工人員的政治參與。隨著我國工業化和城市化進程的加速，越來越多的年輕村民涌入城市。他們對農村的政治參與日漸冷淡，與農村干部和村民的關系日漸疏遠，這都不利于農村村民自治，不利于農民的政治參與，不利于農村基層民主政治建設。要適時成立專門的工作小組，與本村的外出務工人員結成政治參與的對子，及時向他們通報村務動態，鼓勵他們為全村發展獻計獻策，為他們的政治參與提供各種便利條件。

哈佛大學肯尼迪政府管理學院著名政治學教授羅伯特D·帕特南在其成名作《使民主運轉起來》中譯本序中指出：“在21世紀，中華人民共和國的民主建設的結果將比其他任何發展更加深刻地影響全球的和平與繁榮。毫無疑問，中國的民主進程將取決于多種因素……。但是，世界各國的經驗表明，對于民主制度的績效來說，至關重要的要素是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾性基層活動”羅伯特D·帕特南正是在認識到基層民主的重要性，并且看到我國在基層民主上的種種弊端之后，才會發出上面的一番忠告。

我國農村的民主建設還有一條很長的路要走，而筆者堅信，直接民主就是我們必須堅定不移地走下去的那條路。

[參考文獻]

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[2]彭真，通過群眾自治實行基層直接民主[C]／／彭真文選，北京：人民出版社，1991

[3]徐勇，草根民主的崛起：價值與限度[J]，中國社會科學季刊：香港，2000

[4]羅伯特·D·帕特南，使民主運轉起來[M]，南昌：江西人民出版社，2001

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