山東省節能減排政府規制長效機制的構建策略

韓慧健 辛況 陶續云

摘 要：自市場化改革以來，中國經濟在獲得快速增長的同時也付出了慘重的資源和環境代價。若要維持經濟的可持續發展，需要對節能減排頒布實施對應的政府政策，特別是建立節能減排的政府規制長效機制。但目前尚未形成此長效機制，這是導致能源與環境問題不能得到很好解決的根源。因此，本文選擇山東省作為典型地區進行節能減排的政府規制政策長效機制構建，首先探討了進行節能減排規制的必要性；在此基礎上借鑒國外節能減排規制實踐經驗，挖掘山東省節能減排規制取得的成績與存在的問題；最終構建山東省節能減排規制的長效機制。

關鍵詞：節能減排；政府規制；長效機制；策略

1、導論

大多數發達國家在工業化進程中，高速的經濟增長導致能源被過度開發，同時造成環境污染和生態破壞，即經歷“在經濟發展達到中等發達水平之前環境隨經濟發展而惡化”的倒U型環境庫茲涅茨曲線（Grossman and Krueger，1991，1993）的兩難區間。通過計量分析可知，中國的經濟增長尚未突破此兩難區間。中國的能源消費總量逐年上升，從2001的13.8 億噸標準煤上升到2005年的22.5億噸標準煤，增長62.2％。按此趨勢，到2020年，能源消耗總量可能超過35億噸，中國將會出現能源危機。同時環境污染問題嚴重。據世界銀行統計，中國每年僅空氣和水污染造成的經濟損失相當于其GDP的8%-12%。

山東省作為經濟第二大省面臨著同樣的問題。2005年，山東省工業綜合能源消耗1.83億噸標準煤，萬元工業增加值能耗達到2.44噸標準煤。2008年,全省共消耗了約3億噸標準煤，占全國總消耗量的10%，位居全國第一。與此相伴的是環境的重度污染。統計資料顯示，2006年山東省二氧化硫與化學需氧量排放量分別為196.15萬噸、75.8萬噸，居于全國前列。在全省17城市納入監測的47處城市生活飲用水源地中，18處地表水水源地中有超標項目的水源地10處，占55.6%，29處地下水水源地中有超標項目的水源地4處，占13.8%。此外，由于山東省工業結構長期偏重的特性，帶來了先天性的高耗能、高排放，并且當前經濟回暖，新建、擴建項目增多，種種因素給山東省節能減排帶來了較大壓力。因此，山東省節能減排任重而道遠。

2、節能減排規制的必要性和可行性

目前，國際前沿的節能減排的理論依據，分別從可持續發展理論、能源與資本替代理論、環境資源的公共品性和負外部性四個方面提出節能減排政府規制的必要性。

可持續發展理論。可持續發展理論是關于自然、科學技術、經濟、社會協調發展的理論和戰略。自提出可持續發展概念以來，國內外眾多學者從不同的角度對其內涵進行了概括和總結。但基本共識是，可持續發展至少包含三層含義：其一，生態持續性。不超越生態環境系統更新能力的發展，使人類的發展與地球承載能力保持平衡；其二，經濟持續性。在保證自然資源的質量和其所提供服務的前提下，使經濟發展的利益達到最大限度；其三，社會可持續性。資源在當代人群之間以及代與代人群之間公平合理的分配。可持續發展理論為節能減排規制初步制定了政策戰略目標。

能源與資本的替代理論。能源替代理論以微觀生產理論為基礎，研究整體經濟或制造業部門的能源、資本和勞動之間的替代關系。能源和資本可替代的原因在于，隨著能源價格的提高，節能技術大量使用，節能資本的投入使能源消耗下降，因而兩者表現為替代關系。1 能源與資本的可替代性說明必須加大節能投入，資本替代能源包括技術革新和提高能源效率。

環境資源的公共品性。公共品，指可以集體享用、具有非競爭性和非排他性的產品或服務。大氣、江河湖泊、海洋、地下水等環境資源都被認為是可以無償使用的公共資源；而土地、森林、礦山等環境資源，在實踐中也被當作公共資源使用，這樣就使得這些環境資源具有了公共品的性質。環境公共資源既是公共所有在使用中就會被過度開發利用，最終造成環境公共資源的破壞。解決這一問題的辦法就是明晰環境公共資源的產權，并向使用者收取費用，這就需要借助政府規制的力量。

外部性。所謂外部性是指經濟主體(企業或個人)將成本強加于或將利益帶給沒有與之有交易的一方，即指經濟活動中的私人成本與社會成本或私人收益與社會收益不一致的現象，有負外部性與正外部性之分。前者是指某一經濟活動的私人成本小于社會成本的情況，后者是指私人收益小于社會收益的情況。外部性的存在說明，市場機制在解決能源配置與環境污染問題上存在失靈。由此，需要政府干預來降低外部性發生的可能性。

鑒于能源的公共品性和環境問題的負外部性，高能耗和重污染問題依靠市場機制自身難以解決，所以必須依靠政府實施規制。目前發達國家采取了眾多節能減排規制措施，現將主要措施列舉如下：其一，傳統的命令控制型規制政策。即通過實施法律法規或行政命令來促使經濟主體遵守節能減排標準，比如美國聯邦先后通過《水污染控制法》、《能源政策和保護法》等，并依此成立相應的政府規制機構來對環境質量進行監控。其二，基于市場的激勵型規制政策。其主要特征是利用市場信號激勵引導企業節約能源和消減污染，實現環境目標。因為不需要政府額外的資金支出，此政策是國外普遍采用的節能減排措施。比如美國根據能效指標不同，減稅額度分別為10%或20%；丹麥按照工業生態學的原理，建立工業生態園區。其三，信息披露政策。這類政策旨在通過披露能源浪費者和污染者的相關信息，用利益相關者的壓力促使污染者采取節能減排措施。其四，政府率先示范，樹立公眾的節能減排意識。總之，國外的研究和實踐已為中國政府如何規制節能減排提供了借鑒，對山東省提高節能減排規制績效，降低能耗和改善環境具有很強的現實意義。

3、山東省節能減排規制現狀及存在的問題

山東省節能減排規制政策取得了良好發展，目前已初步形成了命令與控制政策、基于市場的規制政策、信息披露政策等組成的節能減排政策體系。

命令與控制政策。伴隨著十幾年的經濟高速增長，山東省先后頒布實施各項環境和能源的法規、標準，如2007年下發的《關于印發節能減排綜合性工作實施方案的通知》和2009年施行的中國首部省級公共機構節能管理辦法——《山東省公共機構節能管理辦法》，在全省公共機構實行節能目標責任制、建立能源消費計量制度和進行能源消費定額管理等。另外，山東省還執行污染物排放標準和發放排污許可證等命令型控制政策。

基于市場的規制政策。近年來，山東省出臺了一系列提倡節能的政策措施，主要包括財政補貼、稅收、價格、信貸和政府采購政策。政府設立節能專項資金，對重點節能工程給予補貼，對資源綜合利用企業給予稅收優惠，對節能技術進步、重大節能成果給予資金獎勵。基于市場的減排規制政策主要有以下三種：一是環境稅費，包括征收排污費和征收資源稅費或生態補償稅費。從總體上看，環境稅費與山東省環境現狀基本適應，適用于大氣、水、固體等污染物的控制領域和汽油、煤炭等資源的限制利用領域。二是補貼和“以獎代補”。補貼是一種對直接減污成本的償還或者是對每單位排污減少的固定支付。1 2006年以來，省財政拿出1.5億元用于可再生能源工程建設補貼，發出了利用可再生能源可獲政府補貼的信息，有力地調動了公眾的積極性。三是排污權交易。2005年，山東省實施《電力行業二氧化硫排污權交易管理暫行辦法》，2007再次制定《山東省電力行業二氧化硫排污權交易管理暫行辦法》，以此探索用經濟手段控制二氧化硫污染的新機制。

信息披露政策。其一，節能監督和環保監督。2005年省政府出臺了《山東省節能監察辦法》，對實施節能監督檢查可采取的措施行為作了明確規定。目前山東省已建立起省、市、縣三級環境自動監控中心，監測企業和城鎮污水處理常的超標排放問題。其二，清潔生產。2003年山東開始貫徹落實《清潔生產促進法》。山東海化集團就是施行清潔生產的典范企業，已被國家發改委等六部委確定為全國首批循環經濟試點企業之一。其三，環境標志認證。1993年山東省率先成立了“環境標志產品認證工作辦公室”，主要負責本省申請認證產品的審查、取證和日常監督檢查。其四，自愿協議。2003年4月22日，中國第一個節能自愿協議由山東省經貿委與濟鋼、萊鋼簽署。2004年，兩大鋼鐵企業共實現節能效益1.22億元，取得了良好的社會、經濟、環保效益。

盡管經過30多年的節能減排規制，山東省節能減排規制取得一定的成效，但目前仍存在一些問題。

3.1 節能減排規制制度亟待完善

首先，節能減排規制權力分散且缺乏協調。節能減排規制涉及到多個領域，應有綜合協調的決策體系，但目前各體系尚未真正地融合在一起。其次，監督處罰與執法監管能力不足。節能減排規制機構受資金、人員、技術和規制制度的制約，監督處罰能力有限，從而造成環境違法現象時有發生。再次，節能和環境規制機構缺乏獨立性。2 節能和環境規制機構受到地方政府甚至同級政府中經濟主管部門的制約，當經濟發展與節能和環境規制存在沖突時，節能和環境規制會被迫放松，這大大降低了規制效率。

3.2 節能減排規制政策工具相對落后3

命令與控制政策是當前主要的節能減排規制政策。命令與控制政策最主要的問題是標準設定偏低，處罰力度不夠。排污費征收水平遠遠低于運轉和維護污染處理設施的邊際費用，形成了對企業治污的逆向激勵。受節能減排規制制度的制約，信息披露和參與機制政策以及交易許可證制度仍處于試點階段。

3.3 節能減排資金投入不足

目前的問題是過分依賴政府甚至成為政府單方面的行為和責任，而企業投入不足，社會資金沒有得到充分利用。當前節能減排項目資金主要來源于政府推進的示范工程和企業自籌資金，點多面少，資金量小，項目效果不近人意。一些省市雖然利用財政資金支持節能項目，但資金保障程度較低，資金無法滾動使用，同時資金和項目也不能做到公開、公正，致使資金的利用效率偏低。

3.4 節能減排規制中存在“規制俘獲”問題

所謂節能減排的“規制俘虜”行為是指某些能耗高、排污重企業通過游說規制者制定有利于自身技術經濟狀況的規制制度，或是不利于競爭企業的規制制度，以增強自身的競爭優勢，提高競爭對手的成本，或阻止潛在的競爭者進人市場。雖然規制俘虜和尋租行為具有隱蔽性，很難直接觀察到，但大量能耗高、污染重的企業未受到應有處罰，以及某些地方政府支持環境違法行為等現象，可以間接證明規制俘虜與尋租的存在。

4、山東省節能減排長效機制的構建

4.1 重構節能減排規制制度

完善多方利益集團的參與機制。首先，在政策制定過程中與相關利益集團進行充分交流。通過信息交流，規制者可以充分了解各利益集團的需求和服從規制面臨的阻礙，相關利益集團可以獲取規制信息和其它利益集團的信息，這有利于制定具有可行性的節能減排規制政策。其次，培育相關利益集團。部分利益集團具有參與節能減排規制的意愿，但是受自身發展程度的制約難以有效參與規制，如環保產業、環保組織等。從政策上消除制約相關利益集團發展的障礙，甚至采取支持相關利益集團發展的政策能有效促進利益集團參與節能減排規制。

改善節能減排規制結構的治理。首先，借鑒國際經驗構建比較完善的節能減排管理體系。建議依法成立專門的節能規制機構,完善政府層級的節能環保管理體系,并實行嚴格的問責制。同時,引導企業將節能減排內化為企業戰略,最終構建政府、民間組織及企業三層科層結構的節能減排管理體系。其次，提高節能減排規制機構監督處罰能力。政策設計再合理若沒有有效的監督處罰也無法實施。增進監督處罰能力一方面需要為規制機構提供更多的資金、技術、人員，另一方面要減少規制機構與能耗高、污染重的企業之間出現尋租、規制俘虜等問題的可能性。再次，完善相關訴訟制度。一要擴大起訴人資格范圍和受案范圍；二要激勵公眾參與環保并降低其參與成本，如提高損害賠償、補償訴訟費用等。三要改進節能減排規制聽證制度。

4.2 調整優化產業結構

控制高能耗、高污染行業。一是，從存量上加快結構調整，盡快淘汰那些能耗高、污染大的落后生產能力，如小鋼鐵、小水泥、土焦、改良焦等。二是，在增量上從嚴控制新建“兩高”項目。為此，要嚴把土地、信貸兩個閘門，提高節能環保市場準入門檻；要嚴格執行新建項目節能評估審查、環境影響評價制度，建立相應的項目審批問責制。

突出發展服務業。為繁榮發展服務業，山東省應深化電信、鐵路、民航等服務行業改革，放寬市場準入，引入競爭機制；要大力發展旅游、會展、物流、信息、金融等現代服務業，努力提高這些產業在國民經濟中的比重；要建立公開、平等、規范的服務業準入制度。

大力發展高新技術產業。國家《高技術產業發展“十一五”規劃》首次明確了“十一五”期間我國需要重點發展的八大高技術產業。山東省應以此為指導，結合實際制定高新技術產業發展規劃；建立和完善技術創新政策體系，加大對高新技術產業發展的扶持力度；構建區域創新系統，大力發展高新技術產業集群。

4.3 創新節能減排規制政策工具

完善節能減排的財稅政策。各級政府在財政預算中安排一定資金，采用補助、獎勵等方式，支持節能減排重點工程、可再生能源開發利用、高效節能產品和節能新機制推廣，支持節能管理能力建設及污染減排監管體系建設等。

加強節能環保領域金融服務創新。環保部門與金融部門建立環境信息通報制度，將企業環境違法信息納入人民銀行企業征信系統。金融機構要把企業的環境信息作為對企業進行信貸授信以及企業融資的重要參考依據。

減少市場壁壘，創建新市場。比如，為促進電力行業產業競爭，可以逐步擴大公用事業的運營范圍和水平，以促進不同市場層次上的競爭。整體來看，西方國家采取此類措施使得節能減排績效得以改善，更加靈活的公用事業管理體制能提高各種基于市場的節能減排控制政策的效率。

4.4 大力發展循環經濟

傳統經濟的生產模式是“資源—產品—廢物”，循環經濟的生產模式是“資源—產品—再生資源”，以最小的資源和環境成本，取得最大的經濟社會效益，是經濟發展與環境保護的有機結合。

發展循環經濟，不能局限于“廢棄物回收利用”，而是要全方位覆蓋到企業、區域、產業、社會等各個層面。在企業層面，要促使企業從生產理念、工藝設計、產品設計上走循環之路，通過提高技術和改進工藝，節能降耗；在區域層面，要按照工業生態學的原理，通過企業間的物質集成、能量集成和信息集成，形成產業間的代謝和共生耦合關系，從而使資源能夠做到物盡其用；在產業結構層面，要逐步以知識密集、技術密集、資本密集的環境友好型產業取代現有的資源密集型和土地密集型產業；在社會層面，要動員、激勵全社會節約和集約利用資源。

4.5 完善節能減排投入和信息傳播機制

加大節能減排投入，完善節能減排投入機制。加快構建政府引導、企業為主和社會參與的多元節能減排投入機制，多渠道籌措節能減排資金。按照“誰污染、誰治理，誰投資、誰受益”的原則，促使企業承擔污染治理責任。

重視信息傳播和服務能力的建設，推動全民參與節能減排活動。效仿發達國家建立信息發布制度，利用現代信息傳播技術，引導企業挖潛改造。引導用戶和消費者購買節能型產品，促進企業加快高效節能產品的研發。推行合同能源管理，為企業實施節能改造提供診斷、設計、融資、改造、運行、管理一條龍服務。

參考文獻：

[1] Brian, M., Guidance on SIP Credits for Emission Reduction from Electric-sector Energy Efficiency and Renewable Energy Measures, Report, 2004.

[2] Hayashi, D. and Krey, M., CO2 emission reduction potential of large-scale energy efficiency measures in heavy industry in China, India, Brazil, Indonesia and South Africa, paper, 2005.

[3] Konopacki, S. and Akbari, H., Energy Savings of Heat-Island Reduction Strategies in Chicago and Houston, Report, 2002.

[4] Martin, N., Worrell, E. and Price L., Energy Efficiency and Carbon Dioxide Emissions Reduction Opportunities in the U.S. Cement Industry, Report, 1999.

[5] Warhurst, M. Environmental regulation, innovation and competitiveness-making the link. Lowell Centre for Sustainable Production, University of Massachusetts, Lowell, USA, 2005.

[6] Warren, K.A., Ortolano, L. and Rozell, S. Pollution prevention incentives and responses in Chinese firms. Environ. Impact Assess Rev,1999.

[7] 羅·R.伯特尼，羅伯特·N.施蒂文斯.環境保護的公共政策（第2版）[M].上海:上海人民出版社，2004年.

[8] 錢易，唐孝炎. 環境保護與可持續發展[M].北京：高等教育出版社，2000年.

[9] 張紅鳳．微觀規制視角下的節能減排長效機制[N]. 光明日報 ，2008年4月1日.

[10] 趙克志. 山東生態省建設黨政干部知識讀本[M]. 山東: 山東人民出版社，2005年.

Construction Strategies of the Long-term Government Regulations

Mechanism of Energy Saving and Emission Reduction in Shandong Province

HAN Hui-jian XIN Kuang TAO Xu-yun

(Shandong University of Finance and Economics 250014 )

Abstract：Since the market-oriented reforms, Chinas access to rapid economic growth has been at the expense of resources and the environment. To maintain the sustainable development of economy, the government need to imply the corresponding policies on energy saving and emission reduction, especially the establishment of the long-term government regulation mechanism. However, this mechanism has not yet been established, which leads to the energy and environmental problems. Thus, this article chooses Shandong Province as the typical area to establish the long-term government regulation mechanism of energy saving and emission reduction. First, this article investigates the necessity of government regulations on energy saving and emission reduction. Based on the necessity mentioned above, we draw lessons from the foreign experience of energy saving and emission reduction regulations. Then, energy-saving and emission reduction regulation's achievements and existing problems in Shandong province are demonstrated. Finally, we construct the long-term government regulation mechanism of energy saving and emission reduction in Shandong Province.

Keywords: energy saving and emission reduction, government regulation, long-term mechanism, strategy