當前我國國有企業改革與審計

李本明

國有企業的改革決定了國有企業的發展方向，對于國有企業審計具有重要的影響。要發揮好審計作為經濟社會“免疫系統”功能作用，更需要關注國有企業改革中存在的問題及今后改革的方向。本文通過對國有企業改革的研究，對今后一段時間國有企業審計的重點和內容做一些探討。

一、當前國有企業改革中存在的主要問題

國有企業改革一直是過去十多年來經濟改革的重點。近年來，按照中央確立的“有進有退”、“有所為有所不為”，對國有經濟布局進行戰略性調整的方針，國有企業改革取得了一定的成效：國有經濟的比重逐漸下降，中小型國有企業改制基本完成，對國有企業的管理實現了從過去的多頭管理到現在的由國資委一個機構專門管理，國有企業效益有所好轉。但是，與市場競爭相聯系的一些深層次問題，如產權制度、治理結構、監管體制等，在很大程度上沒有取得實質性進展。特別是國有企業在競爭領域所占比重較大，壟斷企業改革滯后，形成了所謂“國進民退”現象，在一定程度上對市場經濟秩序和產權制度改革形成了較大損害，也遭受了社會各界人士的強烈批評。

（一）國有經濟布局仍不合理，集中與分散并存。一方面，國有資本不斷向重要行業和關鍵領域集中，壟斷優勢進一步加強；另一方面，國有企業又四面出擊，在許多與國民經濟命脈和國家經濟安全沒有直接關系的行業搶占地盤。如，2009年120多家中央企業中，有80多家涉足商業性房地產開發領域；有大約三分之二的企業、40%的國有資產分布在一般生產加工行業和商貿服務等行業。據統計，在國民經濟95個大類中，國有經濟涉及94個行業。其中，在396個國民經濟行業類中，國有經濟涉足380個行業，行業分布面達96%。

（二）經營目標不清晰，社會責任履行不到位與經營效益不高并存。一方面，一些壟斷型和寡頭型國有企業利用自身優勢獲取高額利潤，忽視社會責任的履行。如收入分配不公，利用壟斷優勢投資關聯企業、侵占主業利益等問題在一些國有企業里長期存在。少數企業甚至不執行國家宏觀經濟政策，與國有企業的公共性目標相悖；另一方面，大多數國有企業效益不高。2009年，除規模最大的三家盈利企業（中國移動、中國石油、中國石化，共實現利潤3 585億元，為全部中央企業貢獻了44%的利潤）以外，其余126家中央企業的資產回報率和收入利潤率只有2.5%和5.8%，均大大低于全國其他企業水平。

（三）管理體制不完善，公平競爭的市場環境沒有形成。一是市場主體建設不到位。目前，國資委實行管人與管事相結合的制度，常常超越出資人權限，視國有企業為其公權力行使的范圍，既不利于國有企業獨立法人地位和權力的確立，也忽視了民營企業獨立法人地位和權力；二是市場準入限制大量存在，比如電信行業只放開了增值服務，基本運營和網絡全部壟斷，電力行業的輸電、配電與售電仍然高度壟斷；三是要素價格改革不到位，資源配置遭遇行政控制。如上網電價改革不到位，煤電矛盾長期得不到疏導，致使大量外資和民營企業從發電廠退出。

二、下一步的改革方向與審計重點

國有企業的上述問題，主要還是由于對國有企業定位不清，管理體制不完善，內部治理結構不健全所造成。國有企業的本質屬性是公共性，是為彌補市場失靈而存在的。在一定的發展時期，保證國有經濟的控制作用對于經濟改革和整個國民經濟發展都具有重要的作用。但隨著改革的深入進行，確立國有企業的公共屬性，建立公平競爭的市場環境是確保社會主義市場經濟健康發展的重要條件。因此，下一步的國有企業改革，首先需要明確國有企業的定位和屬性，繼續按照“有進有退”、“有所為有所不為”的方針，分類改革，收縮戰線。一方面，對公益性的國有企業及一些自然壟斷性和資源類國有企業，確立公共服務性質，不以盈利為目的，通過收支平衡保證其公共服務最大化，通過建立公開透明的價格機制，保證資源的有效利用；另一方面，對大量競爭性企業（競爭性業務），通過改制上市和資產剝離等方式，逐步從市場上退出。

第二，要建立社會能夠有效監督和制約國有企業的治理體系。通過建立企業經營信息公開制度，特別是壟斷企業的財務和薪酬公開制度，確保社會公眾及時、充分掌握企業經營信息，切實解決國有企業“內部人控制”和收入分配差距過大問題；通過建立公開、透明、規范的分紅制度與財政補貼制度，加強經營預算管理，強化國有資本的預算約束；通過建立經營績效問責制，將企業經營風險與企業經營者的個人利益風險相結合，解決經營者“負盈不負虧”的問題。

第三，要著力打破行政性壟斷，建立公平的市場競爭環境。進一步放開市場準入條件，對一些非公益性和非自然壟斷行業，放開市場準入，引入競爭機制；減少行政審批，對經營性業務讓市場在更多的范圍內發揮資源配置作用；建立健全全國統一、規范的市場規則制度，確保民間資本與國有資本的平等競爭。

基于國有企業改革的上述認識，國有企業審計要進一步轉變觀念，重新確立國有企業審計目標，調整審計內容和重點。

第一，要轉變審計觀念，進一步加深對國有企業、國有企業改革及國有企業審計的認識。國有企業的特殊性決定了其目標的多元性，從所有制性質來說是公有的，需要滿足國家公共服務需要，從法律層面和市場經濟的角度來說，又具有私的一面，要追求自身利益的最大化。但隨著市場經濟的逐步發展和改革的深入進行，國有企業應逐步回歸其本質屬性——公共性，并從競爭性領域退出。因此，對國有企業的審計也需要重新定位，要從市場經濟建設和發展出發，以服務于國有經濟戰略調整和國有企業履行公共責任為目標，確立國有企業審計的目標、內容及重點。

第二，重新確立國有企業審計的目標。國有企業的公共屬性和當前國有企業改革的任務決定了國有企業審計必須以公共責任的履行情況和戰略調整的效果為目標。一是要確立國有企業的公共性目標，從注重保值增值及經營利潤等經濟效益向注重公共服務效果、資源利用效率及社會責任履行情況轉變；二是要確立國有企業的治理目標，從注重企業內部控制制度的建設和執行向注重企業內部、外部治理結構的完善轉變；三是要確立國有經濟整體戰略調整的階段目標，更加關注國有企業的壟斷改革和戰略性調整的效果。

第三，調整審計內容和重點。一是加強對國有企業履行社會責任情況的審計。要以公共服務最大化為目標，加強對國有企業社會責任履行和社會服務狀況的審計，促使國有企業不斷提高公共服務水平，增進社會福利；二是加強國有企業的成本監督。要以提高投入產出效果和資源利用效率為目標，加強對企業成本、費用的監督控制，促使企業節約成本，提高效率，同時為國家制定科學合理的公共產品價格提供依據；三是加強職工薪酬的檢查和監督。要以推動公平分配為目標，加強國有企業特別是壟斷企業的薪酬檢查，促使解決國有企業“內部人控制”和收入分配差距過大問題；四是加強對國有企業改組改制的審計。要以國有經濟的戰略轉型為目標，加強對國有企業在戰略重組、轉移及退出過程的監督、檢查，促使國有經濟布局更加合理，同時要加強國有企業在改制上市和資產剝離中的審計監督，建立風險防范機制，防止國有資產流失。

（作者單位：審計署廣州特派辦）