審計制度創新與職務犯罪預防(上)

郭強華 何珍珍

職務犯罪預防包括廣義的預防和狹義的預防。狹義的預防是指與打擊相對應的防范活動，即針對一定時期職務犯罪的狀態、特點，結合案件對職務犯罪發生的原因、條件背景和規律進行分析，提出預防對策，綜合采取一定的措施和手段，以遏制和減少職務犯罪。廣義的預防是指一切防止職務犯罪發生的措施，除狹義的預防之外，還包括打擊，是“打”、“防”、“治”等方面的結合。我國的職務犯罪預防工作機制，一般包括兩個方面的主要內容：

1.網絡化的社會大預防機制。即把檢察機關預防職務犯罪工作納入全社會共同預防的體系之中，納入對腐敗進行綜合治理的總體格局之中，建立黨委領導，有關單位、部門參加，檢察機關發揮職能作用，溝通靈活、協調有力、上下聯動、左右互動的預防網絡。

2.檢察機關與有關部門的聯系制度。在黨委的統一領導下，加強與有關部門聯系，向有關部門提供預防職務犯罪的咨詢意見，形成互相尊重、密切配合、各司其職的共同遏制、減少職務犯罪案件發生的工作制度。

那么，審計作為國家民主與法制的監督工具，是否有參與網絡化的社會大預防機制的職責呢？

一、審計預防職務犯罪職責查考

審計參與國家職務預防犯罪，目前還沒有被審計理論界所重視，相關研究文章很少，即便是審計機關也只是剛剛啟動這方面工作。一些人還存有疑慮：第一，審計參與國家職務預防犯罪是否有法律依據；第二，是否跨越審計職能。基于此，筆者查閱了相關法律文本，明確了審計有關參與國家職務犯罪預防的職責。

1.《齊齊哈爾市預防職務犯罪工作條例》明確了審計預防和打擊領域。

2003年4月，黑龍江省人大批準了《齊齊哈爾市預防職務犯罪工作條例》。第十條規定： 監察、審計機關應當依法履行監督職責，對重大投資、國有資產轉讓等經濟活動進行跟蹤審計、監察。發現涉嫌職務犯罪，應當及時移送檢察機關。對存在制度不健全、管理混亂等問題的單位，應當提出監察、審計意見和建議，督促整改。該條例明確了審計預防和打擊領域是：重大投資、國有資產轉讓等經濟活動。

2.《江西省預防職務犯罪工作條例》率先立法確定了審計防范職務犯罪地位和作用。

2004年1月, 江西在全國率先立法出臺了《江西省預防職務犯罪工作條例》。《條例》確定了審計防范職務犯罪地位和作用。第八條：人民法院和人民政府的監察、審計等部門應當在其職權范圍內依法履行監督職責，做好預防職務犯罪的工作。第九條明確了職務犯罪預防機制的形式之一是“聯席會議制度”，而審計是其中一員。第九條：省、市、縣（市、區）應當建立有人民檢察院、人民法院和人民政府的監察、審計、財政、公安、司法行政等部門參加的預防職務犯罪工作聯席會議制度，交流工作信息，加強聯系和協調，互相配合，共同做好預防職務犯罪工作。第十六條規范了審計預防內容：人民檢察院和人民政府的監察、財政、審計等部門應當加強對工程建設、土地使用權出讓、產權交易、政府采購等重大經濟活動預防職務犯罪工作的指導和監督。其內容又增加了工程建設審計、產權交易審計和政府采購審計等新內容。

3.《深圳市預防職務犯罪條例》中明確了審計機關專項預防任務。

2005年1月廣東省人大批準了《深圳市預防職務犯罪條例》。該條例有不少制度創新內容。第一，把審計納入預工委。第五條：市、區預防職務犯罪工作委員會（以下簡稱預工委），是預防職務犯罪的議事協調機構，組織協調本行政區域內的預防職務犯罪工作。預工委由檢察機關、審判機關和監察、審計、公安、司法行政、人事、財政等部門以及其他有關機關和組織的主要負責人組成。第二，在第四章預防措施中，賦予了審計機關特殊權力。第十四條檢察機關以及監察、審計等部門在預防職務犯罪工作中，可以依法采取下列措施：（1）結合職務違紀違法犯罪案件的查處情況，對發案單位的管理制度進行分析、研究，指導、督促其建立和完善相關制度、規范管理；（2）要求有關部門和人員就預防職務犯罪工作涉及的問題作出解釋和說明，如實提供有關情況和資料；（3）要求有關部門和人員停止違反法律、法規、規章和行政紀律的行為；（4）建議有關單位暫停有違反法律、法規、規章和其他有關規定嫌疑的人員執行職務。第三，審計機關有了專項預防任務。第十五條：檢察機關以及監察、審計等部門應當對國有土地使用權出讓、轉讓、政府采購、政府投資建設項目、國有企業產權轉讓、建設工程招投標以及其他重大經濟活動開展專項預防。第四，確定了審計公開制度。第十七條：審計機關應當依法加強對政府采購、重大政府投資項目、行政事業性收費、專項基金的使用和管理、國有企業改革等方面的審計，并依照有關規定向社會公布審計結果，接受社會監督。2004年深圳審計局曾向市人大常委會匯報了2004年度8個績效審計項目的審計結果，新聞媒體向社會公布后，產生了很大的社會反響。但是，這一對社會的公布和真正的審計公告制度還不同，審計公告制度是審計機關直接向社會公布審計結果，而且審計內容比審計機關向市人大常委會提交的審計項目綜合性報告更為全面，增加了對審計項目的基本評價和建議等內容。

4.《湖北省預防職務犯罪條例》以立法形式首次將審計機關作為預防職務犯罪的主要部門。

2005年5月，《湖北省預防職務犯罪條例》獲得通過，自2005年8月1日起施行，旨在建立標本兼治、懲防并舉的預防職務犯罪機制。該條例首次將審計機關作為預防職務犯罪的主要部門，將其職責和任務以立法形式做出明確規定。《湖北省預防職務犯罪條例》第六條明確規定：“檢察機關、監察機關和審計機關依照本條例在各自職責范圍內，加強監督指導，做好預防職務犯罪工作”。由此看來，確立了審計監督“防腐”法律地位。

條例規定，審計機關在預防職務犯罪工作中負有以下職責：一是對國家工作人員開展財經紀律教育，增強廉政意識；二是加強對重大政府投資項目預決算、國債資金及其他資金、專項基金的使用和管理、政府采購、行政事業性收費、國有企業改革等方面的審計監督；三是監督、指導政府各部門、國有企事業單位依法開展內部審計工作，加強對社會審計組織的業務監督；四是實行單位負責人任期和離任經濟責任審計制度；五是在履行審計監督職責過程中，發現有關單位在管理和制度上存在問題，可能導致職務犯罪發生的，應當及時提出審計建議，督促有關單位健全管理制度，發現涉嫌職務犯罪的，應當及時移送檢察機關；六是會同檢察機關、監察機關在職務犯罪易發、多發行業和領域開展專項預防活動；七是其他預防職務犯罪工作。

為了保障審計機關在預防職務犯罪中的作用得到有效發揮，條例還著重對審計建議的提出、送達及采納作出了強制性規定，審計機關提出的審計建議應當以書面形式送達被建議單位，同時抄送其主管部門。被建議單位應當自收到建議之日起30日內，將辦理結果書面回復建議機關并報其主管部門。對提出的審計建議拒不整改的，條例規定，由上級機關或者主管部門責令被建議單位限期改正，逾期不改的，對單位主要負責人和其他直接責任人給予行政處分。

既然相關法律文本明確了審計參與國家職務犯罪預防的職責和任務，在此基礎上，筆者提出建立“檢審聯動職務犯罪預防偵查一體化機制”的設想，以期提高審計與檢察查處職務犯罪中的整體合力。（未完待續）

（作者單位：寧波大學商學院）