國家創新體系視角下的國家創新能力測度述評

摘要：文章從國家創新體系角度，對創新能力測度相關的理論基礎、方法工具、科技統計調查及中國的研究與實踐進行全面梳理和分析。國家創新能力測度的發展與實踐表明：國家創新體系理論(NIS理論)以系統論為指導全面考察創新活動的發生機制，為準確測度國家創新能力提供了有力支撐；不同時期形成的創新能力測度方法與當時占主流地位的創新理論密切相關；當前占主導地位的測度方法可分為建模計量法、綜合指標法和DEA效率評價法三類，都是以NIS理論為支撐的；規范的科技統計調查是準確測度創新能力的前提，OECD是這方面的典范，其經驗為發展中國家提供了參考依據；中國學者在測度方法的探索上有諸多獨到之處，但國內科技統計調查工作仍有待進一步規范。

關鍵詞：國家創新能力；國家創新體系；測度方法；科技統計調查

作者簡介：蔡躍洲，男，應用經濟學博士，中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所副研究員。從事數量經濟與技術經濟領域研究。

基金項目：科技部創新工作專項項目，項目編號：2009IMD20400；中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所重點學科建設項目資助

中圖分類號：F114.4文獻標識碼：A文章編號：1000－7504(2012)01－0042－09收稿日期：2011－12－20

一、引言

在過去的兩個世紀里，全球經濟實現了超乎想象的增長。這種增長依靠簡單的物質要素投入增加根本無法解釋，其背后的根本支撐在于技術的不斷進步。從20世紀50年代開始，主流經濟學的一項重要工作就是測度技術進步對經濟增長的貢獻，索洛余值估算、全要素生產率測算等都屬于該項工作的范疇。然而，在主流的新古典增長理論框架下，技術進步也僅僅能夠解釋世界范圍內的經濟持續增長，至于不同國家之間增長和產出的巨大差異則顯得有些無能為力(Romer，2001，p.8—9，98)。國家創新能力作為經濟體開展商業性創新活動、提高生產率水平的潛在能力，決定著經濟體技術進步的步伐，也是其國家競爭力的決定性因素?？陀^、準確地測度各國的創新能力，不僅有助于從理論上解釋各國經濟增長的差距，更能為各國政府部門的實際政策操作提供支持和依據。

從20世紀80年代末期開始，以保羅·羅默(Paul Romer)、小羅伯特·盧卡斯(Robert Lucas)、菲利普·阿洪(Philippe Aghion)、彼得·郝威(PeterHowitt)等為代表主流經濟學家，便將注意力轉向技術進步本身，通過構造知識生產函數等方式，從經濟體內部尋找影響技術進步的因素，并逐步形成“新增長理論”(“內生增長理論”)。根據新增長理論，技術創新及知識積累和人力資本是經濟增長的發動機：而創新活動本身受到經濟體內部各主體相互作用及各種制度安排的影響：R&D、教育等方面的公共資助可以提高創新激勵，進而影響經濟的長期增賬。上述作用機制、制度安排和公共政策都是決定國家創新能力的重要因素。在研究范式上，新增長理論延續了新古典增長理論的建模傳統，構造不同的模型分析各因素對長期增長的影響。然而，新增長理論的每個具體模型都難以反映國家創新能力的全貌，而且大多建立在(均衡)穩態假設基礎上(Aghion和Howitt，1998，p8)，與創新活動所表現出的非均衡、破壞性等特征是不相符的。

在主流經濟學家關注創新能力的同時，以弗里曼(Freeman，C.)、納爾遜(Nelson，R)、倫德瓦爾(Lundvall.B.A.)等為代表的創新經濟學家，則從系統論和演化經濟學出發，提出國家創新體系的概念和理論，對影響經濟體創新能力的各種因素進行分析。同新增長理論一樣，國家創新體系理論(National Innovation System Approach，以下稱“NIS理論”)也是針對新古典增長理論在創新和技術進步方面缺失而逐步發展起來的，也特別強調知識積累和技術創新對經濟發展的推動作用，并認同國家創新能力是解釋各國增長和發展差距的重要因素。但是，兩者側重點以及研究范式則截然不同。弗里曼、納爾遜、倫德瓦爾等強調，技術創新和經濟發展是一個不斷演化的過程，在一個均衡穩定的理論框架下去理解創新和技術進步是不合適的(Sharif，2006)。

目前，我國正處在加快轉變經濟發展方式，建設創新型國家的關鍵時期。全面客觀地測度國家創新能力是促進技術進步、縮小與發達國家差距的重要依據和基礎性工作。鑒于此，本文后續部分嘗試著從國家創新體系的角度，對國家創新能力測度相關的理論基礎、方法工具、科技統計調查以及中國的創新能力測度研究與實踐進行全面梳理：在梳理基礎上形成相關建議，為改進中國的創新能力測度、推動創新型國家建設提供借鑒。

二、國家創新能力測度的理論沿革

(一)技術創新內涵與創新能力

技術創新作為一個經濟學概念，最早源于熊彼特的創新理論。熊彼特(Sehumpeter，1934，pp65-66)歸納定義了五種經濟意義上的創新：(1)引進新產品；(2)引進新生產方法；(3)開辟新市場；(4)獲得新的原材料或半成品供應渠道；(5)實施新的產業組織方式?！秺W斯陸手冊》(第三版)則在熊彼特理論基礎上，將創新活動劃分為“產品創新”、“工藝創新”、“組織創新”和“市場創新”四類(OECD，2005，p29、47)。熊彼特和奧斯陸手冊的分類依據是創新活動的表現形式。Freeman(1982)則明確指出，技術創新就是新產品、新過程、新系統和新服務的首次商業性轉化。實現商業轉化和市場價值正是創新活動的終極目的和本質特征，也是“技術創新”區別于“技術發明”的根本所在。當然，“技術發明”往往是“技術創新”的基礎，但實現“技術發明”到“技術創新”的跨越還需要多方面的努力。對此，Enos(1962)從行為方式的角度指出，“技術創新”是多種行為的綜合結果，這些行為包括發明的選擇、資本投入保證、組織建立、制訂計劃、招用工人和開辟市場等。

熊彼特、奧斯陸手冊、Freeman(1982)及Enos(1962)的分類和界定都是著眼于企業層面做出的。企業的技術創新能力很大程度上取決于對已有的技術或發明進行消化、吸收、應用，最終實現商業價值的能力。從國家層面來看，技術創新涉及的主體還包括高等院校、科研院所、政府機構等其他組織；技術創新的目的不僅在于實現各種新技術、新發明的商業性應用，更體現為加速技術進步、提升國際競爭力，為經濟體持續增長提供動力。因此，國家層面的技術創新能力，是經濟體開發、吸收、應用新技術，提高生產率水平的潛在能力。

無論是企業微觀層面的商業價值實現，還是國家宏觀層面的技術進步和生產率水平提高。都屬于技術創新活動的最終產出。能夠在一定程度上反映企業或國家層面的創新能力。然而，如果僅僅從產出角度測度創新能力，并沒有涉及影響

創新能力的各種因素；也無法尋找導致創新產出差異的根源，為創新主體(企業或國家)不斷增強自身創新能力提供支持和依據。因此，測度國家創新能力，更應該著眼于創新活動開展的全過程，從創新活動涉及的各個環節人手，厘清影響技術創新的各種因素和實現機制。

(二)創新線性模型與R&D體系

關于創新活動的開展過程和實現機制，“創新線性模型(Linear model of innovation)”可以算是最早的理論分析框架。該模型假定，創新活動從基礎研究開始，順次經歷應用研究開發、商業化生產，最終向全社會擴散，整個過程呈線性方式推進。線性模型的出現源于原子彈及核電領域的創新活動實踐：從基礎物理研究開始，經過大規模的實驗室開發，最終應用于軍事和民用目的(Freeman，1995)。1945年，凡尼佛·布什(Van—nevar Bush)在著名的《科學：沒有止境的前沿》中明確提到科學(基礎研究)與經濟社會進步的因果關聯；這大概算是對創新線性模型的首次確認(Freeman，1995；Godin，2006)。20世紀50年代開始，美國國防部、國家科學基金會(NSF)以及哈佛商學院和勞動統計局等機構先后開展了工業研究方面的統計調查工作；在統計調查中，研究被分為三類：基礎研究、應用研究和開發：到20世紀60年代初，類似的分類方法已經被很多國家所采用。1963年，OECD首次推出的弗拉斯卡蒂手冊(Frascati Manual)將上述研究工作統稱為“研究與試驗開發(R&D)”，并且給出了與美國國家科學基金會一致的分類。Godin(2006)認為，這些官方的統計工作推動了“創新線性模型框架”的正式確立；而且正是由于R&D統計調查方法體系的構建，使得“創新線性模型”在分析創新活動和創新能力、制定相關政策時依然發揮著重要作用。

隨著創新線性模型框架和R&D統計調查體系的確立，R&D體系在很長一段時間被看做是創新的源泉，相應的創新能力測度也圍繞R&D體系展開，并在一定程度上被簡化為R&D投入。然而，創新線性模型和R&D體系很快就遭遇到現實的挑戰。自20世紀60年代開始，越來越多的國家不斷增加R&D投入，但各國的創新效果(表現為技術進步和經濟增長)卻存在巨大差異。比較鮮明的對比是，日本和韓國先后于20世紀60年代和70年代實現了經濟起飛和趕超：而同樣有著很高人均R&D投入的蘇聯和東歐各國卻最終陷入解體(Freeman，1995；Feinson，2003)。于是，理論界、政府機構及國際組織開始將視野拓展到R&D體系之外，在更大的范圍(即國家創新體系)內探尋影響國家創新能力的各種因素，并逐步形成“NIS理論”。

(三)國家創新體系理論

“國家創新體系”的概念最早出現于20世紀80年代中后期，主要來自于弗里曼、倫德瓦爾、尼爾森等創新經濟學家。不同的創新經濟學家對“國家創新體系”有著不同表述，但大多數表述都有以下含義：“國家創新體系”是一個國家內部創新活動相關主體以及相關的各種制度、政策，在推動創新活動過程中相互作用形成的網絡體系。而著眼于國家創新體系，從系統論角度研究創新活動開展機制及創新能力影響因素，便形成了一種新的創新理論框架，即NIS理論。它與傳統“線性創新模型”形成對照。

已有的研究表明，國家創新體系既包括企業、政府部門、大學、公共研究機構及社會中介等創新活動參與主體，也包括勞動市場、教育培訓體系、金融制度、規制結構等與創新活動相關的制度安排(Freeman，2002；Nelson，2008；Chung，2002)。而作為一種創新活動分析框架，NIS理論主張：創新并非簡單的企業個體學習行為，而是一個復雜的系統性過程；創新理念來自多種渠道，創新活動存在于研究、開發、市場和擴散等不同環節，創新方式也多種多樣；創新活動的復雜性決定了，必須超越簡單的線性因果關系，從系統的角度，著眼于系統內部各組成部分(部門)的相互關系，才能真正把握創新活動的內在機制(OECD，1 997；Feinson，2003；Godin，2007)。

NIS理論對創新活動的理解與包括競爭力大師邁克爾·波特在內的其他相關領域專家的主張也是基本一致的。在Porter和Stern(2002)看來，國家創新能力并不僅限于已經實現的創新水平，還要反映某個特定地區或國家在基礎條件、投資、政策選擇等方面的創新環境：國家創新能力在一定程度上取決于技術的完善程度和特定經濟體的科技人力資源規模，同時也反映政府、私人部門的投資、政策決策對國內研發活動的激勵作用?？梢哉f，以NIS理論為支撐進行國家創新能力測度，是適應國家創新能力內在特征的必然選擇。

事實上，早在20世紀60年代，很多學者便以系統論為指導研究科學、技術及創新領域的決策和選擇；OECD是最早進行這方面嘗試的國際組織。更早的創新體系理論甚至可以追溯到德國經濟學家李斯特1841年的“國家政治經濟體系”(Freeman，1995；Godin，2007)。另外，從企業微觀層面來看，創新流程在實踐中經歷了從簡單線性模式到復雜網狀模式的逐步演變過程，采用系統論(或IS)方法分析創新活動也算是一種現實的需要。

NIS理論框架下分析創新活動，往往以案例研究和演化分析為主。因此，在早期常被詬病為缺乏有效的定量分析和實際操作價值(Smith，1995)。不過這類批評主要源于知識、創新本身難以度量的內在特性和科技統計調查體系的不完備，而非NIS理論的解釋力。NIS理論從系統論的角度考察創新活動的發生機制，能夠全面分析創新活動的各種影響因素，為準確測度國家創新能力提供了有力支撐。近年來，歐盟、OECD等國際組織的實踐表明，隨著科技統計調查體系的不斷完善，以NIS理論為基礎的創新能力測度評價已經得到廣泛的應用；基于NIS理論的創新能力測度是對創新體系的全面評價，還能夠為各國完善創新體系提供政策著力點。

另外，在NIS理論框架下，傳統線性模型及R&D體系依然是測度創新能力的有力工具。R&D體系始終是整個國家創新體系的重要組成部分；而NIS理論也可以看做是線性創新模型的拓展和延伸。

三、國家創新能力測度的方法工具

(一)測度方法的發展與分類

創新能力測度需要以相關創新理論為支撐，而測度方法的形成和工具的選擇也體現了對創新活動本質的理解。

20世紀80年代以前，創新能力測度的理論基礎是“創新線性模型”，因此，測度主要是對各國技術創新投入(如R&D投入、科技人員投入)和產出(如專利、出版物)指標進行比較分析，并逐步形成了以OECD弗拉斯卡蒂手冊(FrascatiManual)為代表的R&D統計體系。在R&D統計基礎上形成的“R&D資金來源使用表”還可以從

資金流量關系的角度分析R&D體系中各部門(政府、企業、非營利機構等)的地位和作用。

20世紀80年代中后期，NIS理論的確立和完善為國家創新能力測度提供了新的理論基礎。在NIS理論確立的初期，盡管缺少對國家創新能力的定量測度，但是這種分析框架對于分析創新產出的決定因素及創新能力有著重要的指導作用(Furman和Hayes，2004)。Patel和Pavitt(1994)認為，NIS理論明確地考察了傳統技術進步相關模型所忽略的因素，包括技術學習方面的無形資產投資以及該過程涉及的企業、大學、政府、教育培訓體系等。Patel和Pavitt(1994)還率先提出“對國家創新體系的投入、產出特征進行更多的量化分析”。OECD(1997)也認為線性創新模型在測度經濟體創新能力方面存在不足，需要在NIS理論框架下對“機構間關聯”、“人力資本流動”、“產業集聚”和“創新企業行為”等方面進行測度。這些都是決定創新投入產出效率和創新能力的關鍵因素。

目前，以NIS理論為支撐發展出多種國家創新能力測度方法，它們有時被劃分為兩類：一是建模計量法(Modelling／econometric approach)；二是綜合指標法(Composite indicator approach)。另外，以數據包絡分析(DEA)為基礎的創新效率評價，從創新投入和創新產出角度對國家創新體系的效率進行評價，本質上也是對國家創新能力的測度，本文也將其歸為一類方法。

(二)建模計量法

建模計量法是NIS理論、新增長理論及主流經濟學范式相結合的產物，主要用于測度國家創新能力影響因素，其基本范式是：以NIS理論及新增長理論為指導，分析影響國家創新能力的各種主要因素；按照主流經濟學的基本范式進行數理建模，并對照數理模型尋找代理變量。進行實證檢驗。

作為建模計量法的經典文獻，Furman等(2002)、Furman和Hayes(2004)以NIS理論、新增長理論以及競爭優勢理論為基礎。通過拓展知識生產函數的方式構建數理模型。以數理模型為基礎，選取代理變量并收集OECD各國及部分創新能力較強經濟體的數據，對影響國家創新能力的各因素進行計量檢驗。Furman等(2002)的實證結果表明。公共政策對塑造國家創新能力至關重要；而Furman和Hayes(2004)則進一步指出，創新領域的公共政策及基礎設施只是必要條件，真正提高國家創新能力還需要不斷增加創新領域的金融和人力資本投資。Hu和Mathews(2005，2008)在Furman框架基礎上，結合中國、韓國、新加坡及中國臺灣等東亞經濟體的特點作了相應的修正。他們的實證表明，公共研發支出對后發國家的影響更為顯著。就中國而言，大學的影響非常顯著，而公共研究機構的作用卻明顯不足。Fritstch(2002)、Li(2009)等也是在數理模型基礎上，對經濟體的創新影響因素進行實證分析。稍有不同的是，他們考察的是區域創新能力。這些實證結果同樣表明，創新能力和技術進步的決定因素是多方面的，符合NIS理論的主張。

盡管建模計量法理論基礎扎實、符合經濟學規范，但仍存在明顯不足。一方面，代理變量與理論模型的內涵存在偏差。例如，僅用國際專利來表征創新產出縮小了創新產出的范圍?，F實情況是，并非每項創新都能夠并最終被授予專利，而不同專利的質量差距也較大。另一方面，建模計量法雖然能夠較好分析與國家創新能力相關的各種因素，但無法對各國的創新能力給出一個直觀總括的評價，也不便于國家之間的創新能力比較，而綜合指標法恰恰能彌補這方面的不足。

(三)綜合指標法

綜合指標法是國家創新能力測度實踐中最為常用但又頗具爭議的定量工具，其大致做法是：以NIS理論及其他創新理論為指導，構建一套用于評價國家創新能力的指標體系；通過設定基準值等方式，對各指標原始數據進行標準化處理，使所有指標具有同樣的測度單位；采用特定方法為各指標賦權，合成一個綜合指數，用于不同國家間創新能力比較和排序。

綜合指標法能為被測度對象給出一個直觀總括的評分，很好地滿足了進行國家間競爭力比較的需求，因此，在實踐中被廣泛應用。目前，歐盟委員會(EC)、聯合國開發計劃署(UNDP)、聯合國工業發展組織(UNIDO)、世界經濟論壇(WEF)及蘭德公司(RAND)等國際組織和民間智庫，都先后采用綜合指標法進行了國家層面的創新能力測度(Arehibugi和Coco，2005)。其中，歐盟于2000年首次推出的“歐洲創新記分卡(EurooeanInnovation Scoreboard，EIS)”，已經連續11年評價并發布歐盟各成員國的創新績效，是最具影響力的國家創新能力指數。然而，綜合指標法的缺陷也非常明顯，具體表現在以下幾個方面。

第一，諸多指標雖然覆蓋了創新活動和創新體系的方方面面，但是簡單的加權匯總無法反映國家創新體系中各因素之間的互動關系。當然，國家創新體系在本質上是一個復雜巨系統，要全面認知并把握復雜巨系統，需要采用微觀模擬、綜合集成等更為復雜的工具手段(顧基發，2004；盧明森，2007)。這些更為復雜的工具手段往往無法給出簡潔、直觀的評分，而創新能力測度的直接目的在于進行國與國之間的比較，因此，采用綜合指標法也算是協調系統復雜性內質與現實評價需求之間的一種權宜之計。

第二，綜合指標法得出的最終評分雖便于國家間的直接比較，但也帶來大量信息損失。不同國家之間在創新體系結構、相對優劣勢等方面的信息都被掩蓋(Grupp和Mogee，2004；Grupp和Schubert，2010)，而這些信息往往是各國采取針對性措施、不斷提高創新能力的關鍵。將指標體系進行分解，形成若干分指數，并通過雷達圖等形式進行多維度展示，能夠在一定程度上克服上述缺陷(Grupp和Schubert，2010；Poter和Stern，2002)。

第三，指標權重的設定沒有統一的標準，而不同的權重直接影響最終排名結果。確定權重最為簡便的和常用的就是等權重法，但賦予等權重的做法缺乏理論依據，而且在指標體系分層的情況下，平均賦權還可能導致個別指標實際權重過大或過小。為盡可能減少權重確定中的主觀因素，人們在實踐中將運籌學、統計學和經濟計量等定量分析工具引入到權重設定環節，以提高權重確定的科學性，具體包括DEA方法、影子價格計算、主成分分析等(Cherchye等，2008；Gans和Hayes，2006；Grupp和Schubert，2010；Nardo等，2005；Porter和Stern，2002；Saieva等，2005)。例如，Porter和Stern(2002)利用回歸分析評價創新產出(國際專利)與創新政策、創新環境等創新能

力相關因素之間的關系，并利用回歸分析得出的系數分配各因素在創新能力指標體系中的相對權重，最后形成綜合指數。Gans和Hayes(2006)在評價澳大利亞國家創新能力時也采用了同樣的方法。當然，無論哪種權重確定方法都無法做到完全的客觀和公正。在不同權重確定方法及排名結果基礎上進行的穩健性(Robustness)和敏感性(Sensitivity)分析能在一定程度上彌補上述不足。

第四，在綜合評價法中，如何確定指標的選取也存在較大爭議。一方面，綜合評價法依托的NIS理論提供了系統分析的框架，但在創新活動和創新能力的理解上，創新經濟學家之間仍存在分歧：另一方面，被選定指標的內涵和統計口徑在不同國家之間會有所不同，從而影響測度結果的可比性。當然。數據指標是任何測度方法都會遇到的共性問題，本文第四部分將專門討論這方面問題。

(四)DEA效率評價法

利用DEA效率評價法測度國家創新能力的基本邏輯是：創新投入需要經過國家創新體系中各主體、制度的相互作用，才能最終轉化為創新產出：經濟體創新投入產出轉化效率也代表了經濟體某種創新能力。因此，測度國家創新能力便轉化為測度國家創新體系效率，而DEA方法正是測度決策單元相對效率的有力工具。

在具體操作中，往往將國家創新體系看作是某個特定的經濟部門或產業，而各國的創新體系都是該產業中的一個決策單元，在設定投入產出指標后，利用DEA方法便能測算出各決策單元的相對效率。Nasierowski和Arcelus(2003)就曾利用DEA方法對四十多個國家和地區的創新體系效率進行了測度和分解。實證結果表明，不少國家出現的所謂生產率增速下降很大程度上可以由創新體系的效率差異來解釋。而效率差異又可以進一步分解為規模(scale)效應和擁塞(conges—tion)效應兩方面的差異。國內學者官建成等(2002,2005)利用DEA效率評價方法，在國家(區域)創新能力和績效方面進行了大量的實證研究。

利用創新投入產出相對效率衡量創新能力大小，既承認了創新活動和創新能力的系統性特征，又巧妙地回避了對系統復雜特征進行刻畫所帶來的挑戰，還能給出直觀的排名。此外，采用DEA方法無須考慮權重設定和指標量綱等問題，減少了測度過程中的主觀因素。當然，創新效率僅僅是創新能力的一方面，還不能全面、綜合地反映國家創新能力的整體情況。

四、國家創新能力測度的數據基礎

(一)數據指標質量與創新測度偏差

科技統計調查和創新指標是創新能力測度的基礎。不論采用何種方法工具進行創新能力測度，最終都要落實到若干個具體指標中，由它們來提供關于創新活動和創新能力的基礎信息。作為代理變量的創新指標，能否客觀、準確地反映創新活動的本質?同一指標在不同國家統計體系下的內涵是否一致可比?這些都直接關系到測度結果的準確性，并最終影響到相關政策的針對性和有效性。長期以來，對于創新測度乃至整個創新研究的質疑和批評在一定程度上源于指標體系及數據質量，不少創新活動缺乏對應的指標和數據，而已有指標數據的口徑、統計調查方法等也有待規范(David和Foray。1995；Balzat，2003；Freeman和Sotete，2009)。

另外，在缺乏統一標準和規范情況下，創新指標同其他所有經濟指標一樣，一旦被選人指標體系，它在提供測度基礎信息的同時自身也成為政策目標。這樣，指標值便存在被人為操控而丟失原有信息的可能，從而出現所謂古德哈特定律現象(Freeman和Sotete，2009)。

為了克服數據指標環節可能帶來的上述風險和偏差，有必要對科技統計調查工作制定統一的標準和規范，以確保數據口徑的一致性和可比性。而科技統計調查工作的開展能夠對相關創新活動作出更為明確的界定和分類，也有利于對創新活動本質和內涵的理解。

(二)科技統計調查的主要標準規范

據Godin(2006)回顧，最早的科技統計調查活動是加拿大政府于1947年組織的“政府研究調查”，但該項統計調查未能持續進行。20世紀50年代初，美國國防部委托哈佛商學院和勞動統計局聯合進行工業研究方面的統計調查，該項調查將研究活動劃分為基礎研究、應用研究和開發三類，并很快成為科技統計調查的基準，到20世紀60年代初，很多國家都采取了類似的定義和分類，并將研究活動定義為“R＆D”(Godin，2006)。為了進一步規范R&D統計調查，OECD國家于1963年推出了一本專門的方法手冊，即弗拉斯卡蒂手冊。到2002年，該手冊已先后5次修訂，對界定、核算投入R&D活動的各種物質和人力資源給出了詳細的規范。目前，弗拉斯卡蒂手冊已經成為世界各國開展R&D統計調查工作的重要指南。1978年和1979年，聯合國科教文組織(UNESCO)也以該手冊為基礎，先后出臺了“科技統計的國際標準化建議書”和“科技活動統計手冊”。

弗拉斯卡蒂手冊還只是OECD成員國科技統計體系的一部分。在過去的近半個世紀里，OECD針對科學、技術和創新(Science，Teehnolo-gy，and Innovation，STI)活動的不同環節和不同方面，先后推出了一系列科技統計調查手冊，分別為：TBP手冊、創新手冊(即奧斯陸手冊)、專利統計手冊和人力資源手冊(即堪培拉手冊)。這五本手冊被統稱為“弗拉斯卡蒂叢書”，叢書中其他手冊的簡要情況如下：(1)TBP手冊是繼弗拉斯卡蒂手冊之后推出的第二本科技統計調查手冊，于1990年正式對外發布，其全稱為“收集和說明技術國際收支數據的標準方法建議”。該手冊對技術轉移相關的指標進行了界定，為收集調查國家之間非物化技術貿易數據提供了標準的方法和規范。(2)奧斯陸手冊從統計角度對創新的四種表現形式進行了界定，為包括服務業在內的各領域創新統計調查提供了詳細的技術規范(OECD，2005)。自1992年首次出版以來，奧斯陸手冊在世界范圍內得到廣泛應用，成為全球創新統計調查實施最為重要的指南。著名的歐共體創新調查(Community Innovation Survey，CIS)就是以奧斯陸手冊為指導而實施的，并成為歐洲創新記分卡(EIS／IUS)的重要數據來源。(3)專利統計手冊最早于1994年出版。2009年最新修訂版從法律、經濟的角度明確界定各類專利指標，并對專利分類標準、專利引用等進行了詳細闡述，為有效利用專利統計數據提供了標準化工具。(4)堪培拉手冊是弗拉斯卡蒂叢書的最后一本，于1995年正式出版，旨在為測度和分析科技人力資源投入提供規范和指南。該手冊給出了科技人力資源的定義，并從統計角度對科技人力資源的范圍進行界定。在此基礎上，堪培拉手冊從存量和流量兩方面對科技人力資源的統計測算作出規定，為收集

和編制各種科技人力資源數據指標提供了依據。

弗拉斯卡蒂叢書是在OECD各國多年來科技統計調查實踐基礎上提煉而成的。叢書的形成及STI指標體系的完善是創新理論不斷豐富發展的結果，基本遵循了從“投入環節”向“產出環節”以及“中間環節”推進、從“R&D”向“技術擴散”以及“創新全過程”拓展、從“線性創新模型”到“IS理論”深化的軌跡。而叢書涉及的STI指標幾乎覆蓋了科學、技術和創新活動的所有方面，在某種意義上可以看做是國家創新體系的快照。因此，弗拉斯卡蒂叢書的應用和推廣，不僅能夠規范科技統計調查工作，提高各國科技統計數據質量和可比性，為客觀測度比較各國的國家創新能力提供可靠的基礎信息，而且還有助于全面深入地理解科學、技術和創新活動的內涵，為各國提升創新能力、完善創新體系提供更具針對性的政策依據。

除了弗拉斯卡蒂叢書外，OECD還制定了其他一些與STI活動有一定關聯的統計調查手冊，涉及高技術、文獻計量、全球化、教育、培訓l等領域(OECD，2002，p16；2005，pp22-24)。此外，近年來，OECD之外的一些發展中國家也著手制定STI方面的統計調查手冊。例如，拉美及加勒比地區各國參照奧斯陸手冊，結合該地區各國創新特點，于2001年出版了“波哥大手冊(Bogota Manu—aI)”。

(三)OECD的STI統計調查數據體系

在科技統計調查及創新能力測度實踐中，OECD(及其成員國)不僅形成了以弗拉斯卡蒂叢書為主體的STI統計調查標準規范，更以各類手冊為指導，針對STI活動的不同方面建立了多個數據庫，并定期出版STI統計數據，形成了當今最為完善的STI統計調查數據體系。

目前，OECD比較成熟的STI數據庫主要包括以下幾類：(1)R&D數據庫，可提供OECD各成員國R&D支出、人員以及各部門R&D支出、人員及結構方面的基礎數據；(2)技術國際收支(TBP)數據庫，提供技術轉移方面的國際收支信息；(3)主要科技指標(MSTI)數據庫，可提供成員國89個常用STI指標的時間序列數據；(4)分析用企業部門R&D支出(ANBERD)數據庫，提供產業部門R&D支出的時間序列數據；(5)專利數據庫，可提供“以世界知識產權組織(WIPO)數據為基礎的專利申請”和“美國授權專利指標”兩類數據。與上述數據庫配套，OECD還會定期推出相應出版物，如“基本科技統計”、“主要科技指標”、“產業R&D支出”等。

五、中國創新能力測度研究與實踐

(一)國內學術界的理論方法探索

20世紀90年代初。中國學者便開始關注國家層面的創新問題。1992年，中國社會科學院組織翻譯了多西、弗里曼、尼爾森等主編的《技術進步與經濟理論》(Dosi等，1988)，將國家創新體系的概念首次引入中國。齊建國(1995)則首次運用NIS理論，全面分析了中國的宏觀經濟體制及政府組織結構。此后，柳卸林等以R&D、應用、終端使用、教育、關聯五種行為為基礎，構建了一個創新系統分析框架，用于分析轉型時期的中國國家創新體系(Liu和White，2001)。鄭秉文(1998)、尚勇和朱傳柏(1999)等也出版專著，從國家和區域層面探討IS理論。王春法(2003)則對當時國內外創新體系的研究現狀進行了全面分析。

國內NIS／IS理論的研究為定量測度國家創新能力奠定了基礎。2000年后，越來越多的國內文獻以NIS理論為基礎，開始致力于創新能力測度方法的研究。國內的創新測度方法主要是綜合指標法和DEA效率評價兩類，而建模計量法的文獻相對較少。在各類測度方法的具體處理細節上，特別是不同定量方法的組合運用上，國內學者有不少獨到之處。例如，在綜合指標法的權重設定環節，劉鳳朝、孫玉濤(2009)采用了熵值法，而石憶邵、汪偉(2007)，陳偉、馮志軍(2010)等則運用了因素分析、主成分分析等工具。在DEA效率評價法方面，官建成及其團隊開展了系列研究(劉順忠、官建成，2002；官建成、余進，2005；官建成、陳凱華，2009；官建成、何穎，2009)，其中也不乏創造性的處理方式。

(二)中國的創新能力測度實踐

在理論和方法研究的基礎上，國內學者也從實證角度開展具體的測度實踐。劉鳳朝、孫玉濤(2009)在改進權重確定及指標選取的基礎上，對中國和21個創新型國家的創新能力進行了綜合測度和比較。官建成、余進(2005)運用DEA方法，對中國和G7及印度、韓國等9個國家的創新能力進行跨國比較。官建成、何穎(2009)又提出“創新過程三階段”模型，運用改進的DEA評價方法，對中國及20個OECD國家的創新活動效率進行測度，分析中國差距原因并提出政策建議。此外，石憶邵、汪偉(2007)，陳偉、馮志軍(2010)，劉順忠、官建成(2002)等研究，以省級行政區劃為對象進行區域創新能力測度。

除上述實證性的測度實踐外，國內相關機構在創新測度方面也做了大量工作。2009年10月，中國科協發展研究中心發布的《國家創新能力評價報告》，綜合、動態地給出了主要發達國家和新興發展中國家的創新能力排名和創新能力比較分析，并結合中國建設創新型國家的戰略目標提出了對策建議。同樣在2009年10月，中國科學院創新發展研究中心發布了《2009中國創新發展報告》。該報告從國家創新發展、國家創新能力、知識產權發展、技術標準發展、制造業創新能力、區域創新能力和企業創新發展等方面全面分析了中國建設創新型國家面臨的機遇與挑戰，研究評估了中國創新發展與能力建設的進展和發展趨勢，提出了中國創新發展思路和政策框架。除了國家層面的評價報告外，還有專門針對城市的創新評價報告，如北京大學戰略研究所2008年發布的《中國城市創新力評價報告》，中央黨校周天勇主持發布的《中國城市創新報告》(2008、2009)。

總體來說，國內學者及相關機構在創新能力測度實踐方面已經完成了大量工作，但是尚未形成一套諸如歐洲創新記分卡(EIS)那樣能為國際社會所接受的測度指標。這與中國科技統計調查方面的基礎工作比較薄弱有關。

(三)中國的科技統計調查體系

1985年，中國在借鑒聯合國教科文組織和OECD相關科技指標基礎上，實施了首次全國科技普查，并初步形成科技部、教育部和國家統計局三大系統并行的科技統計調查框架(邵武杰等，2004；劉樹梅，2009)。此后，中國的科技統計調查開始步入快速發展的軌道。1990年，實施了覆蓋20個省份的“全社會科技投入”調查；1991年，形成科技綜合年報制度；2000年，實施覆蓋全國的“全社會R&D資源”清查。為規范科技統計調查工作，科技部專門制定了《科技統計管理工作辦法》。逐級組織人員培訓。在數據公開方面，

科技部早在1998年就建立了“中國科技統計”網站，作為科技數據信息公開共享的平臺。

盡管已經形成了較為完備的體系，但中國科技統計調查存在的缺陷依然比較突出，具體表現為：(1)三家政府機構共同主導的模式，形成數出多門、分頭管理的格局，制約了科技統計資料的綜合利用和信息共享；(2)受計劃體制及管理模式的影響，目前尚無科技統計調查方面的統一標準和規范，導致一些指標口徑模糊、缺乏國際可比性：(3)同其他領域的統計調查一樣，科技統計調查工作也會受到各地利益相關方的影響，由此引發的虛報浮夸直接影響到科技數據的真實性。這也算是古德哈特定律在中國的具體表現。

六、總結性評論

本文著眼于國家創新體系的建設和完善，從理論基礎、方法工具、統計數據和中國已有實踐等四個方面對國內外國家創新能力測度的相關研究及實踐進行了較為全面的梳理。通過上述梳理工作，可以得出以下結論。

第一，國家創新體系理論(NIS理論)為準確測度國家創新能力提供了理論支撐。創新活動的復雜性決定了，著眼于產出角度，無法全面分析影響創新能力的各種因素；而創新線性模型及R&D投入也無法解釋不同國家之間創新效果方面的巨大差異：必須超越簡單的線性因果關系，從系統的角度，著眼于系統內部各組成部分的相互關系，才能真正把握創新活動的內在機制。而NIS理論恰恰能夠著眼創新系統整體考察創新活動的發生機制，全面分析影響創新活動的各種因素。

第二，不同時期形成的創新能力測度方法與當時占主流地位的創新理論密切相關。20世紀80年代以前，與“線性創新模型”相匹配，創新能力測度主要以創新活動的投入產出分析為主，相對簡單。隨著NIS理論的確立，創新測度方法不斷豐富，大致可以分為“建模計量法”、“綜合指標法”和“DEA效率評價法”三類。

第三，以NIS理論為基礎的三類測度方法各有特點?！敖Ｓ嬃糠ā奔扔性鷮嵉睦碚摶A，又符合主流經濟學的分析范式，但只能進行創新能力影響因素分析，無法給出直觀總括的評價：“綜合指標法”雖能給出直觀、簡潔的評價結果，但對于系統復雜性特征的處理相對簡化，在指標選取、權重確定等方面也存在爭議?！癉EA效率評價法”較為巧妙地解決了復雜性刻畫、權重設定及指標量綱等問題，但還不能完全反映國家創新能力。在測度實踐中，有時也會交叉使用不同方法從而形成各類方法相互滲透的態勢。

第四，科技統計調查及創新指標是創新能力測度的基礎。規范科技統計調查能提供數據指標的可比性，也有利于對創新活動本質和內涵的理解。OECD及其成員國是規范科技統計調查的先驅和典范，在多年實踐基礎上逐步形成了完善的STI數據體系以及統計調查標準規范體系。標準規范體系的形成也是創新理論不斷豐富發展的結果，基本遵循了從“投入環節”向“產出環節”以及“中間環節”推進、從“R＆D”向“技術擴散”以及“創新全過程”拓展、從“線性創新模型”到“NIS理論”深化的軌跡。完善的標準規范體系不僅為OECD自身的科技統計調查提供指導。也為發展中國家提高數據質量提供了參考依據。

第五，中國學者在測度方法方面，特別是不同定量方法的組合運用上，有不少獨到之處，在創新能力測度實踐方面雖然完成了大量工作，但是尚未形成一套能為國際社會廣泛接受的測度指標。這與中國科技統計調查方面基礎工作比較薄弱有關。科技統計調查領域的主要問題是，統計調查工作多頭管理，又缺乏統一的標準和規范，影響STI指標的國際可比性。另外?？萍紨祿恼鎸嵭砸泊嬖趩栴}。

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