公民利益:民主集中制淺議

郜戰(zhàn)紅

[摘要]民主集中制是一個頗具爭議的問題，爭議的核心是公民利益在何種政治制度體制下能實現收益的最大化。

[關鍵詞]民主；集中；民主集中；公民利益

[中圈分類號]D6[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2012)01—0035—03

談起民主集中制，就是一個頗具爭議的問題。筆者認為爭議的核心是公民利益在何種政治制度體制下能實現收益的最大化。本文擬從學術界之爭議，探討作為黨組織原則和根本領導制度的民主集中制之合理運行。

一、關于民主集中制爭議探討

原美國共產黨黨員貝特蘭·D·沃爾夫在1948年出版的《三個制造了一場革命的人》中講：1905年“列寧被迫把自己學說由赤裸裸集中主義修正為較為含糊其詞的‘民主集中制。《中國大百科全書·政治學》的解釋是：“它是民主制和集中制的統一，是在高度民主的基礎上實行的高度集中。”沃爾夫的思想和中國大百科全書的解釋，從一定角度反映出“民主集中制”思想的雙重性：“民主”與“集中”。目前學界關于民主集中制的爭議也主要是圍繞“民主”與“集中”關系進行探討的，可以將學者的觀點歸納為三種：民主制、集中制、民主與集中制統一之原則。持民主制觀點的學者，從列寧的民主集中制緣起探討，認為在和平建設時期，應該體現為民主的集中；集中制認為，集中是一切組織共有特征。在中國現實的背景之下，尤其要主重集中的作用；第三種觀點是民主與集中的統一。毛澤東曾明確表述：“民主與集中之間，并沒有不可越過的深溝，對于中國，二者都是必需的”。因此民主集中制不是集中制或民主制，而是民主基礎上的集中和集中指導下的民主。由此可以歸納出三種觀點的爭議核心都是圍繞“民主”與“集中”之間關系進行的。

“民主”一詞是人類政治文明發(fā)展的成果，也是人類普遍追求的政治理想。民主理論發(fā)展到近代在政治理論家中也產生了許多不同的可供實施的解釋，也產生了古典主義民主派與自由主義民主派，二者分歧的重點是公利與私利的前置與后置問題。盡管民主在貫徹實施時解釋和方式眾多，但其本身含義就是“人民的統治”。因此，“民主”是一種政府形式，在這種政府形式中，權力不再是屬于某一個人或某一部分人，而是屬于每一個人，或者更確切地說，屬于大多數人。所以關于我國民主集中制的爭議中“民主制”論者主要強調在代議制民主制中公民每個人政治權利的平等，每個人都有參與政治生活、參與公共領域管理的權力，進而避免集中制之下出現的政治腐敗、信任危機等問題，通過人民對權力的平等享有。實現人民利益的最大化。

“集中”，根據《中華漢語詞典》中解釋，集中是指把分散的人、事務、力量集中起來。就國家政治制度而言，集中也是一種制度。有些學者將之一概成為集權，其實就現代民主國家的集中而言，與專制制度下的集權有明顯的區(qū)別，集中是有一定的民主作為基礎條件，以大多數人的意見為依據，在批判直接民主制的缺陷基礎之上形成的現代國家將行政權力的集中化的國家制度，將民之權利和權力交付于通過民意機構選舉出的政府，通過集中化的政府更好實現自己的利益。但往往在集中制之下，最易出現的就是集中向集權的異化，進而損害公民利益。

第三種觀點，民主與集中相統一的觀點，也是我國實行的政治體制。鄧小平指出，社會主義民主就是“保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方和各項企業(yè)事業(yè)的權力，享有各項公民權利”，基于上述觀點，從中可以得出“民主集中制”包含兩層含義：第一民主通過集中制度和組織形式，通過這種組織形式。實現公民的民主權力，肯定公民個人權力；第二，民主是個人權力保證下的平等權利的享有。這種制度通過民主與集中的兼顧。保證人民對權力與權利的同時享有，最大程度實現公民利益。

由此反映出學者的爭議主要圍繞公民利益進行，在何種制度之下，人民能夠實現利益之和的最大化。

二、民主與集中下公民利益剖析

第一，民主超越集中的失衡。很多人認為民主參與的廣度和深度決定了政治生活的優(yōu)劣。提起民主制，古雅典城邦政治體制長期來為學術界熱議。以此為例分析古雅典民主制對公民利益之損害：民主容易導致多數人的暴政。進而對個人利益造成侵犯。民主無限擴大就意味著公共權力邊界的無限延伸。而公共權力的無限擴展則意味著私權和權利的無限收縮。在古雅典，公民大會作為城邦最高立法機構，年滿20歲的公民不論門第出身和財產多少均可參加。500人議事會是雅典城邦最高行政機構；大約700名管理各種具體事物的官員均由公民抽簽輪流擔任，數千名群眾聚在一起制定法律，審查執(zhí)政官的行為，不僅僅處死蘇格拉底，雅典民眾還可以充滿任意性的法律驅逐、監(jiān)禁、迫害致死他們所不喜歡的任何人。這種民主在后來的兩千多年里一直被很多人斥為暴民政治。就如法國古典學家?guī)炖薀嵩谒拿豆糯前睢芬粫兴鶎懀骸拔医洺Ｂ犎苏f到古代城邦的自由，但是我看到，雅典公民并不是自己財產的主人，當他拈鬮被指定要造一艘船，或建立一支戲劇歌隊時，他必須毫無保留地貢獻自己的財富；他不是自己身體的主人，因為三十三年間他必須服役于國家……”因此無論是古典的直接民主制還是現代的間接民主制，都是一個內在于民主本身的缺陷，即民主可能成為多數人侵害少數人利益的合法渠道，最終在民主制下人民雖然擁有國家的最高權力，一切權力屬于人民，但是公權力的擴展，對公民的人權造成壓縮，使公民的權力與權利利益并未達到最大化。

第二，集中超越民主的失衡。完全的集中是一種壟斷，權力壟斷、思想壟斷、輿論壟斷。集中的頂峰可以稱之為集權，在集權制下權力是一切利益的來源，因此人們?yōu)榱俗分饳嗔Σ幌б磺写鷥r，甚至棄國家的經濟、社會、文化發(fā)展于不顧，違背社會發(fā)展的規(guī)律，阻礙歷史發(fā)展的腳步，隨之腐敗、貧富差距等問題相繼出現，最終導致人亡政息。如斯大林時期，斯大林提出要在短期內實現趕超發(fā)達國家的目標，隨著蘇聯第一、二五年計劃的完成，蘇聯政治、經濟建設在國際社會取得了重大成就，斯大林在蘇聯的個人政治權威被牢固樹立起來，個人自信也極度膨脹，過高地估計自己，獨斷專行，利用中央權力打壓反對派，農業(yè)集體化中，底層執(zhí)行者經常采取威脅、恐嚇等手段強迫農民入社；之后又發(fā)動“大清洗”，對持有不同意見的同志采取了“殘酷斗爭、無情打擊”，造成很多民眾在惡劣的環(huán)境中死亡；1936年底，斯大林在蘇維埃第八次全國代表大會上作了《關于新憲法草案》的報告，從法律層面上規(guī)定了蘇聯高度集中的政治體制。這種高度集中的政治體制，對蘇聯的政治制度、經濟建設都造成了極大的破壞，也為蘇聯最后的解體埋下了伏筆。因此在這個時期高度集權的政治體制下，公民個人的權力與權利幾乎消亡殆盡。

綜上，集中與民主制各有利弊，超過了一定的界限，就會消弱公民個人的利益，只有將二者結合起來，使之互為目的，平衡民主集中制的兩重內涵“民主”與“集中”，實現政治體制中“民主”“集中”的適當配置，才能實現利益的最大化，

在這種情勢之下，我國的民主集中制就凸顯自己的優(yōu)點，但是在我國民主集中制貫徹過程中，仍然出現了很多異化的情況。

三、民主集中制異化原因探析

民主集中制作為一種能最大限度保護公民利益的政治制度，在實際貫徹過程中，卻也極易發(fā)生異化。也就是在民主與集中度上出現偏向，在現代社會，主要異化的類型是偏向集中，對人民的利益造成極大損害，究其異化的原因是多方面的：

首先，人民群眾政治參與意識覺醒，但政治體制存有的弊端，使我國人民政治參與成本高，民意表達機制不暢通，使民主集中制民主功能弱化。毛澤東認為“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責。才不會政亡人息”。因為中國地廣人多。公民參與應側重在地方政府決策中參與，而在當代中國的地方性政府事件中，普通民眾的參與往往被認為是缺乏專業(yè)的知識、意見又復雜很可能影響政府決策的準確、政府行為的效率等，因此，吸納民意這一過程，往往被簡化或者省略，專家提出意見、政府作出決策，這是大多數地方政府管理故事的通行版本。因而民眾被人為排斥在公共事務決策之外。不能對決策發(fā)揮決定性作用，從政治參與的基本權力選舉權來看，選舉權是人民政治參與的重要途徑，但是人民代表中來自基層的工、農、知識分子比重偏低，各級官員比重甚高，2010年修改選舉法時規(guī)定，各級人民代表大會中“應當有適當數量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表”。但又屢屢出現代表“農民工”“工人”身份質疑之聲；另一方面從執(zhí)政黨與人民群眾關系而言，2010年11月，《人民論壇》問卷調查中心通過105位專家、200位黨政干部和1000位民眾的隨機抽樣調查中發(fā)現，無論是干部群體，還是普通民眾群體，對“黨同人民群眾密切聯系”這個政治優(yōu)勢的認同度都比較低。在社會矛盾的凸顯期，民意表達的不暢通反映出來就是民眾對機制外信訪的偏好，民意表達不暢通，就使民主集中制中民主的作用淡化。出現集中過度的一系列損害公民利益之行為。

其次，政府行為民主機制不完善。衡量政府行為運行機制情況，可以從政府行為考核機制分析人手，目前，在政府行為考核系統中，“一票否決”制，是比較盛行的。根據尚虎平、李逸書的我國地方政府的“一票否決”式績效評價中的統計數據顯示，已經蔓延到綜合治理、黨風廉政建設、環(huán)境保護、安全生產、城市管理、招商引資、信訪教育等領域。“煤礦安全”、“人口出生漏報”、“導師學術道德”、“重點工程”、“防范大規(guī)模集體上訪”、“土地資源開發(fā)與管理”等紛紛進入。“一票否決”其實也是問責制，問責制的本質是對政府公共權力的制約、監(jiān)督和行為過失的責任追究，它的最終目的是保證政府權力系統的正常運行。保護處于弱勢地位的公民個人的公共利益。但我國的問責制。問責的范圍、力度往往取決于領導人的意愿和意志，下級在問責程序中處于消極被動的地位，需要承擔責任的官員往往是下級。“替罪羊”的現象還廣泛存在著。“一票否決”的泛濫主要是因為在行政組織結構上，權力安排過分集中。權力集中于行政組織的某一個人，行政組織會形成高度集權結構，這種高度集權結構的行政組織最容易形成“一把手”專斷，而缺乏民主，使政府行為出現不規(guī)范，民主集中制出現異化。

最后，黨與民主黨派之間的民主監(jiān)督機制的虛化。民主黨派的民主監(jiān)督是我民主建設中監(jiān)督體系的重要組成部分，是法律賦予民主黨派的權利與義務，是以保護人民基本權利為本位的監(jiān)督。但在我國民主政治建設中，民主黨派的監(jiān)督作用大多數情況下卻流于形式。從主觀意愿上看，民主黨派缺乏監(jiān)督的意愿。很多各民主黨派對民主監(jiān)督職能，怕傷和氣得罪人而不敢實行，另一方面雖然黨的歷代領導人也多次強調民主黨派的民主監(jiān)督的重要性，但在現實上，因為民主黨派在權力上處于弱勢地位，很多黨的領導人忽視民主黨派的監(jiān)督作用，因此民主黨派人士認為自己的監(jiān)督價值不如法律監(jiān)督效果明顯和受重視而不愿發(fā)揮。從民主監(jiān)督能力上看，民主黨派人士本身具有專業(yè)能力的優(yōu)勢，但是知情是監(jiān)督的前提。很多基層部門害怕被監(jiān)督，對民主黨派需要了解的信息，有所選擇，“報喜不報憂”，而民主黨派的監(jiān)督權又缺乏實質的保障，有些被監(jiān)督對象，對前來調研的黨派人士封鎖消息，妨礙了民主黨派全面了解情況，妨礙了監(jiān)督的深入。民主黨派民主監(jiān)督實質是保護人民權利的一種監(jiān)督。是民主集中合理運行，人民利益得以保護的保障，而它留滯于形式，也是民主集中制出現異化的重要原因。

四、提高貫徹民主集中制質量

第一，提升公民參與度，暢通民意表達渠道。一直以來，參與始終是民主的理想和向往，近代以來民主國家?guī)缀鯇⒋h制與民主相結合作為公民參與最理想的制度形式，在代議制民主制下，公民利益的實現很大程度上取決于公民參與的機制和體制，這是公民參與的現實基礎和實踐形式。在我國憲法中明文規(guī)定公民的國家和社會主人的地位，我國公民主要參與渠道卻不是制度性的。非制度性參與很難確保公民參與的作用得以充分發(fā)揮，比如爆發(fā)頻率越來越高的公眾群體事件，將公民參與渠道制度化，暢通民意表達渠道顯得尤為重要，可以在公民與政府之間建立公共決策的協商制度，在公共決策的前端過程中，建立固定的協商制度，尤其是涉及公共利益較大的決策，必須通過協商制度。這樣可以通過協商制度使公民能夠暢通將自己的意見和建議等訴求表達給政府，參與公共決策的過程，也可以增強政府的民意基礎。因為中國國土面積廣闊。人口也眾多，要在公共決策中建立協商制度，還應該擴大地方政府的自主權，在涉及全國人民的公共決策的過程中，可以有全國人民與政府進行協商，可以參照我國“十二五規(guī)劃”的制定過程，吸納廣泛人民群眾的參與，但在地方事務上，應該通過擴大地方政府的自主權，讓地方政府與當地人民群眾成為協商面，這樣也可以提高決策效率。

第二，完善政府行為的民主機制。“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手時。自由便不復存在了；因為人民將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律。……如果司法權同立法權合二為一，則將對公民的生命和自由實行專斷的權力；因為法官就是立法者。如果司法權同行政權合二為一，法官將握有壓迫者的力量。”“一切有權力的人都容易濫用權力，……要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”。所以，要規(guī)范政府行為，完善政府行為內部的民主機制，必須健全權力的制衡作用，我國法律規(guī)定的司法、監(jiān)察、人大與政府相互獨立，司法、監(jiān)察、人大對政府行為進行監(jiān)督，黨政分開，防止權力的過于集中，出現“一把手專政”，如黨的十七大報告所指出：建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結果和運行機制。要使權力平衡。除了不同系統的制衡與協調外，可以在同一部門內部分設不同的職能機構，分別獨立行使三種不同的權力。

第三，加強參政黨監(jiān)督作用。1956年4月，毛澤東同志首次提出了共產黨與民主黨派“長期共存、互相監(jiān)督”的方針。鄧小平在中共八大關于修改黨章的報告中指出，黨外人士“能夠對于我們黨提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現我們工作中一些我們所沒有發(fā)現的缺點和錯誤，能夠對于我們的工作作出有益的幫助。”十三屆四中全會后，江澤民同志多次強調，“我們是執(zhí)政黨，必須接受人民群眾和民主黨派的監(jiān)督沒有監(jiān)督。就難以有效防止腐敗，堅持‘長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的方針，主要是民主黨派監(jiān)督共產黨。”因此要明確政策界限，通過法律形式保護民主黨派的知情權等權益。擴展民主黨派知情的渠道，使執(zhí)政黨部門內部能夠依法必須加強與民主黨派溝通，增強他們的主動性，在堅持政治原則、政治方向和重大方針一致的前提下，民主黨派對某些具體的方針政策有不同的意見。要保護民主黨派人士反映真實想法，并勇于堅持正確的意見，實行“言者無罪，聞者足戒”，并對侵犯參政黨監(jiān)督權力，或者對監(jiān)督的民主黨派人士采取打擊報復和誣告陷害等行為，要給予明確的法律制裁。

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