集中支付方式下國有資產管理的風險防范措施構建

鄭姍

隨著國有資產以實物形態進入到基層行政部門后，在合理使用方面卻面臨著監管缺位的現象。這種現象的產生不僅取決于所有權與使用權實際分離的制度安排，也取決于行政部門國有資產產權開放性的特征使然。因此，在國有資產的風險防范上，應建立圍繞集中支付方式的事前和事后控制機制。在此基礎上，分別從建立動態的資產使用監管機制；建立動態的資產使用考核機制；建立動態的資產使用評價機制等三個方面入手。

財政集中支付有助于對基層行政單位的資金使用進行監管，并在嚴格的申請制度下能增強資金使用的效益性。但當資金從原始形態的貨幣轉換為實物形態的國有資產時，這種監管效果似乎將有所減弱。從國有資產購置流程來看，在公開招標基礎上的采購模式，其中的資金劃撥可建立在集中支付方式下。然而，隨著國有資產以實物形態進入到基層行政部門后，在合理使用方面卻面臨著監管缺位的現象。這種現象的產生不僅取決于所有權與使用權實際分離的制度安排，也取決于行政部門國有資產產權開放性的特征使然。由此，如何在集中支付方式下建立有效的國有資產管理風險防范措施，則成為本文所關注的主題。為了行文方便，以下將國有資產簡稱為資產，且以固定資產作為其經濟特征。

對國有資產管理所存在風險認識

國有資產作為實物層面的資產類型，其所有權歸于國家。從而，行政部門只是獲得了該資產的使用權而已。從產權安排的角度來看，惟有建立在資產所有權的基礎上，才能衍生出對該資產的使用、處分、收益、贈予等權利。而作為國家所有的資產所有權，則通過行政科層隸屬關系將資產使用權下放到各基層部門。

此時，就面臨著以下三個方面的管理風險：

委托代理風險。在科層組織結構下，行政部門以權威式管理來協調下屬各基層部門的資源配置問狀況。在實際操作中，則沿著權利鏈條形成了下級對上級負責，且上級對下級監管的委托代理關系。然而，這種委托代理管理卻存在著諸多弊端：（1）隨著權利鏈條往下延伸，將出現基層部門人員與資產間的利益關切度日益減弱。（2）同樣所者權利鏈條的下行延伸，使得上級對下級實施監管的意愿減退。從這一點來看，目前基層行政單位對國有資產在配置和使用中所出現的問題便不奇怪了。

信息不對稱風險。信息不對稱是信息經濟學的關鍵概念，其是指因信息強勢方相對于信息弱勢方擁有更多的私人信息優勢，使得強勢方有動力實施機會主義行為。將其具體到國有資產管理中可得，各基層行政部門擁有更多的資產配置和使用的私人信息，這就使得它們在面對上級部門的監管時有可能實施機會主義行為。該行為包括將資產“私有化”，或者在國有資產管理中忽視對其的日常維護等。不難理解，當信息不對稱現象普遍存在的情況下，上述“私有化”和缺乏維護的現象將長期存在。

資產內控風險。上述兩個方面的風險構成形式都是從縱向權利鏈條的基礎上來考察的，但作為各基層行政部門而言，因資產管理的內控不到位也是出現資產管理風險的誘因之一。行政部門往往以直線職能型結構而存在，這就使得各職能部門之間形成了相對獨立的利益關系。這種關系又強化了各職能部門成員，在國有資產管理中實施隱蔽行為。具體來看，就是將非合理配置和使用資產的信息隱藏起來，從而增大行為單位內控的監管難度。

以上三個方面的風險構成，就為集中支付的優勢解讀提供了切入點。

認識引導下對集中支付優勢解讀

從集中支付的實施結構來看，其在于對“財政撥款—銀行帳戶—行政單位資金需求”這三個環節進行整體管控。由于國有資產是以實物形態而存在，且其管理風險就具有事后性，因此，惟有加強財政撥款方的審批效力，以及增強行政單位財務管理效果的基礎上才能發揮風險防范的功能。

財政撥款方面。財政撥款方面的審核流程，應成為國有資產管理風險的事前防范措施來看待。具體而言，行政單位在采購國有資產時須在使用功能定位上，以及資金預算等兩個方面向上級主管部門提交相應的申請。因此，作為財政撥款方的主管部門就可以先后對以上兩個要件進行審核。針對使用功能的審核，應建立在普遍原則和特定原則的基礎上。前者意味著作為增強辦公效率需要的資產，在升級換代上應給予普遍支持；后者則意味著，部分行政（事業）單位因工作的特殊性，應在專項資產采購上給予支持。而對其中度的把握，則依賴于一系列的行政制度安排。在預算資金的管控上，因行政單位須在公開招標的基礎上選擇供應商，因此采購經費是公開和相對合理的。這也就降低了在資金審核上的事前風險防范難度。

財務管理方面。這里的財務管理方面，則是從行政單位內控的角度來進行的事后風險防范。由于委托代理和信息不對稱所形成的負面影響普遍存在，因此防范國有資產管理風險根本上還得依靠單位自身的力量。作為事后風險管控，實則在于財務部門在掌握集中支付后的采購資金后，針對資產采購的實際發生狀況給予資金監管。由于集中支付在實施過程中存在著行政成本，而其又可以被看作為交易成本。因此，在較高交易成本存在的情況下，單位財務部門會在機會成本考量的基礎上，有效履行資產實際采購和使用監管的職責。

通過對上述兩個方面的解讀，集中支付的優勢就從外及內的展現出來了。在下文的風險防范措施構建中，本著突出重點的原則而主要考察行政（事業）單位內部控制方面的對策。

解讀基礎上的風險防范措施構建

根據以上所述并在解讀基礎上，風險防范措施的構建可從以下三個方面來進行。

建立動態的資產使用監管機制。上文已經指出，受到委托、代理關系的影響，行政事業單位長期缺乏對國有資產使用的剛性監管。為此，應在責、權、利三者平衡下，強化部門負責制的建設。即將專用型國有資產歸口到具體的職能或業務部門，由部門一把手全權負責對資產使用的監管工作，并對上級負責。同時，引進市場機制，包括可以在制度允許的前提下增大該資產的服務范圍，并有權獲得市場資金回報。這樣一來，實則就對負責人實施了激勵，從而放大了國有資產所客觀釋放的社會公益功能。

建立動態的資產使用考核機制。在只有激勵而缺少約束的情況下，仍難以構筑資產使用者的自覺行動。為此，還應建立考核機制。考核目標指向部門負責人在一定時限內，對國有資產調試、使用、維護，以及社會效益實現情況。一般而言，行政事業單位都有國資管理部門，首先由該部門牽頭設計出動態可調整的考核指標；并在公開指標的基礎上，著重考察資產的使用效率，以及社會滿意度。關于這一點，在事業單位應突出體現出來。

建立動態的資產使用評價機制。伴隨著考核機制的建立，最為重要的便是考核制度的實施。受到社會效益具有外部性特征的影響，使得其在量化上存在著技術難題。由此，考核機制的實施應從真實使用狀況上獲得信息。如，國有資產盤存量、使用頻率、維護狀況等。因為諸多要件缺乏跟蹤監管的措施，所以可以增加部門自我評價這個環節，并作為年終績效獎金發放的依據之一。

綜上所述，以上便構成了筆者對文章主題的討論。不難看出，目前主要存在著管理監管缺位的現實。由此，還應在管理組織和制度上下工夫。在配合上述應對措施，還須借助ERP系統來提升國有資產管理效率和成本。最后，還應考慮對相關一線資產管理人員進行崗位培訓，在培訓中著重他們的崗位意識和溝通能力的訓練。另外，職能部門內部人員也應得到相應的培訓，從而能有效管理國有資產的使用。

案例

案例材料。2006年，黃石市實施行政事業單位國有資產管理改革，其核心是改變原有的資產管理方式，堅持所有權與使用權分離的原則，實行“國家所有，政府管理，各單位使用”的管理體制。在全面開展清產核資的基礎上，對各單位使用的房屋、土地等不動產，統一登記造冊并逐一過戶到市財政，由市財政局代表市政府集中管理，對單位的辦公設備、交通工具等不動產，由市財政局結合部門預算實行監管。黃石市還規范了資產的處置行為，出臺了資產處置管理實施細則。細則規定，單位價值（原值）在3萬元以上50萬元以下或批量價值在10萬元以上的，必須報財政部門審批；單位價值在50萬元以上的資產處置，由財政部門審核提出意見后，報政府審批。為隨時監控國有資產的變動情況，該市還安裝了網絡版資產管理軟件，將全市清產核資的各行政事業單位資產情況全部錄入資產管理軟件，建立單位資產管理檔案，全市各行政事業單位資產占用使用情況實現了動態監管。對行政事業單位資產實行集中管理后，各單位的資產經營收益和處置收益全部進入市財政非稅收入專戶，嚴格實行收支兩條線管理。

案例分析。以上案例充分支撐了本文的觀點，即建立行政單位的外部和內部監管機制。在實際操作中，可以借助信息化平臺的管理功能來支撐財政部門的工作，而在內部監管中應充分發揮財務管理中的審計功能。通過審計功能的實施和單位國有資產管理部門的功能協同下，最終完成對國有資產管理的風險防范。當然，各地在這方面還需要根據區域特點，在制度創新上下工夫。不難看出，行政單位和事業單位的國有資產管理風險防范工作是項系統工作，其仍依賴于全員參與的管控機制。

本文認為，在國有資產的風險防范上，應建立圍繞集中支付方式的事前和事后控制機制。在此基礎上，分別從建立動態的資產使用監管機制；建立動態的資產使用考核機制；建立動態的資產使用評價機制等三個方面入手。

（作者單位：長沙市質量技術監督信息

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