探析志愿組織監(jiān)督與評估機制的構(gòu)建

楊璇

志愿組織是由志愿者在不計任何物質(zhì)報酬的情況下，志愿奉獻個人的時間和精力，為社會發(fā)展提供各種服務(wù)的非營利性的公益性組織。近幾年，隨著社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和社會文化的提升，志愿組織在社會需求和個人心里需求的共同作用下迅速發(fā)展起來，并獲得越來越多的社會認可和發(fā)展空間，它是群眾參與社會管理的一個基本途徑。志愿組織是參與社會管理的基層組織，政府如何發(fā)揮社會管理職能，引導(dǎo)志愿組織自我管理，是志愿組織獲得長足發(fā)展的保障。因此，本文主要探討志愿組織監(jiān)督與評估機制的構(gòu)建，由此來約束志愿組織和志愿者的行為，在獲得社會高度信任的同時保證組織的健康發(fā)展。

1 志愿組織監(jiān)督與評估現(xiàn)狀

志愿組織根據(jù)不同的視角劃分為不同的類型，本文是基于管理角度，把志愿組織分為以下四類，其監(jiān)督與評估現(xiàn)狀如下：

政府主導(dǎo)的志愿組織。這類組織是通過自上而下開展活動的，是在政府的指導(dǎo)下提供服務(wù)的組織，因其具有足夠資金的保障，有比較健全的監(jiān)督機制，內(nèi)部建立了理事會、監(jiān)事會、管理制度、財務(wù)監(jiān)督制度以及培訓監(jiān)督機制等；外部主要來自政府部門，即志愿組織的登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理和監(jiān)督，其監(jiān)管力度和方式方法與政府部門類似。評估方面目前沒有形成一個常態(tài)，在項目評估方面做得比較完善，組織內(nèi)部評估還處于雛形階段。

非政府主導(dǎo)的志愿組織。這類組織是通過自下而上開展活動的，基本靠公民自發(fā)聯(lián)合形成的組織，因其官方背景不強，政府主導(dǎo)的作用不大，缺少資金支持，僅夠開展志愿活動無暇顧及組織的長期發(fā)展，建立監(jiān)督機制。目前監(jiān)督主體名義上是民政機關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門，但事實上疏于管理。民政機關(guān)僅僅管理登記、注冊工作，業(yè)務(wù)主管部門基本沒有精力和財力對其進行監(jiān)督管理，大多數(shù)是走過場或者形式上的監(jiān)督管理，在自我監(jiān)督管理方面也很薄弱。至于評估工作基本沒有開展，主要原因是沒有足夠的人力和財力來從事這項工作。

企業(yè)志愿組織。包括兩種類型：一種是以贏利為目的在企業(yè)內(nèi)部設(shè)立專門的志愿組織。其特點是組織提供的志愿項目及監(jiān)督評估指標與企業(yè)實體掛鉤，其目的是在追求企業(yè)利潤的同時增強企業(yè)的社會責任、提升企業(yè)形象和培養(yǎng)員工的志愿精神。另一種是因沒有找到掛靠單位在工商部門注冊的以企業(yè)形式存在而事實從事志愿活動的組織。其特點是組織資金完全靠自籌，本著自我意愿從事志愿活動，規(guī)模不大，形式較松散，接受工商部門營業(yè)執(zhí)照的監(jiān)督審核，不涉及組織的運營監(jiān)督，評估工作基本沒有展開。

個人志愿組織，又名草根組織。它是基于個人的興趣愛好及彼此間的信任，由個人發(fā)起的、松散的、沒有法人資格的組織，它既不在民政部門登記，也不在工商部門登記。其特點是組織數(shù)量大，規(guī)模不大，組織非常松散、開放和靈活，活動的資金大多采取自籌的形式，并且僅夠維持日常的志愿活動經(jīng)費，甚至還不夠根本沒有閑錢或精力從事組織的監(jiān)督和評估工作。

2 志愿組織監(jiān)督與評估存在的問題

在此將志愿組織分為兩類：一類是政府主導(dǎo)下，具有一定規(guī)模的志愿組織；另一類是非政府主導(dǎo)的、不以贏利為目的企業(yè)型的志愿組織和個人的志愿組織，規(guī)模不大、形式松散的志愿組織。

2.1 政府主導(dǎo)下的志愿組織存在的監(jiān)督與評估問題

監(jiān)督評估主體單一且缺位。目前主要是由民政部門和業(yè)務(wù)主管單位進行監(jiān)督，然而民政部門因權(quán)力不大，且沒有足夠的精力和人力對志愿組織進行逐個監(jiān)督評估工作，對組織的年檢報告審查大多是例行公事，走過場，很難真正起到監(jiān)督評估的作用；業(yè)務(wù)主管單位因有自己的主業(yè)，沒有精力或不愿意對掛靠的組織進行監(jiān)督與評估，或因業(yè)務(wù)主管單位的尋租行為，向組織收取費用但不履行法律規(guī)定的監(jiān)督評估責任，或因兩者之間的關(guān)系過于密切而失去監(jiān)督與評估的作用。來自公眾、捐贈人及媒體的外部監(jiān)督卻長期難以起到作用，公眾普遍對公益事業(yè)的關(guān)注度不高，更談不上監(jiān)督意識；捐贈人特別是小額捐贈人被忽視，挫敗積極性；媒體的報道過于官方化，監(jiān)督的積極作用不大。

監(jiān)督評估客體不全面。最關(guān)鍵之處在于缺乏有力的財務(wù)監(jiān)督評估。至今中國還沒有制定出針對志愿組織的財務(wù)管理規(guī)章和審計制度。又由于志愿組織采取了多種多樣的注冊渠道和機構(gòu)性質(zhì)，實行統(tǒng)一有效的財務(wù)監(jiān)督確實很難辦到。因此，在財務(wù)監(jiān)督方面大部分采取的是內(nèi)部監(jiān)督和主管業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督，各施一政，各司其職，加之組織的自律性相對較差，財務(wù)監(jiān)督評估方面確實存在弊端。

監(jiān)督評估方法不系統(tǒng)。主要包括監(jiān)督評估的連續(xù)性不強，常常是突擊檢查，突擊完成任務(wù)，沒有階段性；其次是監(jiān)督評估的后續(xù)工作并未跟進，提出的意見在多長時間內(nèi)改進，實施效果如何均沒有跟進；最后是監(jiān)督評估結(jié)果的公開程度不高，很難獲得來自外部的有效監(jiān)督，其監(jiān)督評估的價值無法體現(xiàn)。

2.2 形式相對松散的志愿組織存在的監(jiān)督與評估問題

監(jiān)督工作嚴重缺位。對于非政府主導(dǎo)的，不以贏利為目的的企業(yè)形式的志愿組織分別受到來自民政部門、業(yè)務(wù)主管部門的雙重管理和僅受到來自工商部門的監(jiān)督管理。因民政部門和業(yè)務(wù)部門的雙重管理的缺位，這類組織的監(jiān)督工作很難到位；對于接受工商部門的監(jiān)督管理的志愿組織，僅對執(zhí)照進行審核，對違法行為進行處罰，而志愿組織的運行及提供的服務(wù)均沒有涉及，其內(nèi)部監(jiān)督也沒有完整的系統(tǒng)，隨意性比較大。

評估工作基本沒有。形式相對松散的志愿組織根本無暇顧及評估工作的細化和開展，只要能保證活動的順利開展，至于活動的效果、如何改進則是摸著石頭過河，日常積累。例如天通苑志愿者協(xié)會開展某項志愿服務(wù)活動不需要進行系統(tǒng)的服務(wù)需求評估量化，僅僅通過工作者的自身感受，需要提供哪些方面的志愿服務(wù)，而后向理事會提出議案，通過表決來決定，因為他們就是社區(qū)的業(yè)主，他們的感受就是代表大家的感受。再如，他們的活動是否繼續(xù)開展則通過群眾參與的人數(shù)多少來判斷，進行簡單的推測即可決定。因此這類組織的評估工作是必須的，但方法是簡單的、易于判斷的即可。

3 志愿組織監(jiān)督與評估機制建構(gòu)的思考

（1）監(jiān)督評估主體的多元化。首先進一步完善具有法律權(quán)威的監(jiān)督評估主體政府部門，采取行政手段監(jiān)督評估主體的一體化，避免出現(xiàn)二元交叉管理而導(dǎo)致的監(jiān)督缺位，明確由民政部門統(tǒng)一管理；其次是通過法律條文明確捐贈者的監(jiān)督與評估的合法權(quán)利，把受贈人“應(yīng)當”公開接受捐贈的情況和受贈財產(chǎn)的使用、管理情況，接受社會監(jiān)督，改為“必須”；再者是建議設(shè)立一個由登記管理機關(guān)發(fā)起的相對獨立的監(jiān)督評估機構(gòu)，成員主要由民政部門工作人員、業(yè)務(wù)主管單位代表、志愿組織的管理人員、志愿組織的評估專家、財務(wù)專家、項目管理專家、志愿組織的代表七個方面的代表組成，每個方向的人員由1~2名構(gòu)成，共同管理共同監(jiān)督；除此之外是強調(diào)加強志愿組織的內(nèi)部監(jiān)督評估管理制度，完善理事會和監(jiān)事會的管理職能及規(guī)范各項管理制度對組織的財務(wù)狀況進行嚴格監(jiān)督與評估，并公開評估結(jié)果；開展民主監(jiān)督制，通過不定期的民主生活會為組織活動獻計獻策，監(jiān)督組織的同時提高了組織的公信力；最后是擴大媒體大眾監(jiān)督力度，建立一個規(guī)范的監(jiān)督管理模式和暢通的訴求渠道，真正發(fā)揮媒體大眾的監(jiān)督管理職能。

（2）監(jiān)督評估客體的全面化。從橫向看,應(yīng)將所有志愿組織納入管理范疇，包括在民政部門注冊的及未在民政部門注冊但在工商部門注冊的，還有一大部分沒有在任何機構(gòu)注冊登記的草根志愿組織；根據(jù)不同的情況分類管理，達到一定規(guī)模的、滿足一定條件的實行強制登記許可制度，設(shè)立法人代表，接受各方面的監(jiān)督；對規(guī)模小、形式松散的志愿組織進行簡單的管理和監(jiān)督。從縱向看，細化志愿服務(wù)的各項指標，應(yīng)涵蓋志愿組織、志愿組織提供的服務(wù)和項目、志愿服務(wù)質(zhì)量等等，每一項都包含子項目，特別是財務(wù)收支狀況更需要全面化。

（3）監(jiān)督評估方法的科學化。首先要推進監(jiān)管立法，應(yīng)對志愿組織注冊登記標準立法、監(jiān)管部門立法、財務(wù)制度的立法、信息公開立法等等；其次是增加對志愿組織監(jiān)督與評估的資金投入，政府應(yīng)從財政支出中每年撥出一定的經(jīng)費，專款專用，由指定的部門對志愿組織開展規(guī)范的監(jiān)督與評估管理工作，逐步規(guī)范志愿組織的管理；再者規(guī)范監(jiān)督與評估程序，遵循監(jiān)督評估的目的、內(nèi)容、方法，設(shè)計評估指標體系，分析整理信息、撰寫評估報告，提交報告的內(nèi)部程序和審核、專家評估、公開發(fā)布結(jié)果、接受申訴等外部程序；構(gòu)建完整的評估指標體系，從志組織評估、項目評估和社會評估三個方面進行考核，并細化到三級指標。組織評估中劃分為資質(zhì)評估和組織管理評估，包括組織宗旨是否明確、是否有固定辦公場所、組織領(lǐng)導(dǎo)是否全、年度財政支出、是否按時召開會員代表大會、各項管理規(guī)章制度是否健全、財務(wù)狀況是否經(jīng)過外部審計、活動開支占總開支的比例等。項目評估則從六方面進行考核，其適當性、效率、效果、社會影響、可持續(xù)性、受益群體滿意度，且細化各項指標。社會評估從政府評價、社會公信度和會員認同三個方面進行評估；保證監(jiān)督評估的連續(xù)性，對每一次的監(jiān)督評估報告要進行仔細分析，對改進措施列入次年的工作計劃中，盡可能的明確改進進度，彌補志愿工作存在的不足，保證志愿組織體系的不斷完善和發(fā)展；最后是公開監(jiān)督與評估的結(jié)果，接受捐贈者、受益者、公眾及媒體等社會監(jiān)督,群眾獲取信息的同時監(jiān)督組織不斷完善，以達到互信的狀態(tài)，推動志愿組織的發(fā)展。