淺析我國廉政制度創新及執行力建設的對策與建議

閔茂麗 儲昭海

黨的十七大報告指出：“要在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，拓寬從源頭上防治腐敗工作領域。”制度建設是反腐倡廉的治本之策，是從源頭上預防腐敗的重要保證。制度建設和創新關鍵在于制度的執行力。針對當前我國廉政制度創新和執行力建設中的問題，本文認為可以采取四方面的措施來加強廉政制度創新及執行力建設。

1 人的建設是廉政制度創新及執行力建設的關鍵因素

在廉政制度創新和執行中，人是最關鍵也是最具能動性的因素，人的價值觀、認知水平、利益傾向和能力等各因素會嚴重影響廉政制度的創新和執行。因此，在廉政制度創新和執行力的建設中，人的建設應當是至關重要的。我們可以從兩方面來加強人的建設。

一是加大宣傳教育力度，提高自覺意識。廉政制度的創新和執行，只有把它建立在自覺的基礎上才有根基，這就要求我們要切實加強制度的宣傳教育，增強全黨的制度意識，使黨員干部成為熟知規章制度的“明白人”，落實規章制度的“有心人”，把制度轉化為黨員、干部的行為準則、自覺行動。在具體教育上，既要加強制度灌輸教育，又要引導廣大黨員干部進行自我制度教育；既要加強對黨員干部特別是領導干部的教育，又要加強普及教育，打造制度執行的群眾基礎；既要加強定期的常規教育，又要加強針對特殊情況展開的不定期教育等等，從而真正使反腐倡廉制度入腦入心、深入人心。

另一方面是強化領導示范作用，樹立制度權威。季康子有一次向孔子請教如何從政。孔子回答說：“政者，正也。子帥以正，孰敢不正？”①意思就是政治就是正，你率先走上正道，誰還敢不走正道呢？廉政制度的創新與執行，領導的率先垂范是關鍵。這要求我們嚴格按照要求選拔干部，把好干部“入口關”；經常開展干部隊伍作風建設，有效抵制不良風氣的影響，保持干部應有的良好素質；要做到制度面前沒有特權，無論是制度制定者、制度執行者，還是制度遵循者，都不能凌駕于制度之上，嚴肅處理違反制度的人和事，樹立制度權威。

2 非正式規則是廉政制度創新及執行力建設的重要內容

改革開放30多年來，我國在廉政正式規則建設方面取得了豐碩成果，從中央到地方都建立了一系列正式制度，但非正式規則建設卻顯得特別乏力，極大影響了制度的執行力建設，本文認為可以從以下幾個方面來加強非正式規則建設：

一是建立行政倫理機制。行政倫理是一種責任倫理，制定有效的行政倫理機制，加強從政道德法建設，已經成為大趨勢。我們可以借鑒國外先進經驗，強化“法治”和“德治”的結合，堅持外在制度與內在制度的結合，建立和強化道德規范約束機制，努力探索建立起一整套與社會主義市場經濟和現代民主政治相適應的國家公職人員從政道德規范，對黨員、黨員領導干部和國家公職人員提出較一般民眾更高的道德要求；適時制定《國家公職人員從政道德法》，以“剛性”條款對國家公職人員進行約束；強化官員道德建設，使從政者內心深處把當官賺錢當作一種恥辱、一種犯罪，使道德規范真正發揮約束作用。

二是加大廉政文化建設。只有認同廉政文化，干部的價值觀與廉政所要求的價值觀才能一致，才能有廉政責任感，從而產生進行廉政制度創新和執行廉政制度的動力。這就要求我們統一思想，以新的理念、新的視野不斷深化廉政文化建設，要引導全黨樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，增強執政為民的自覺意識；要堅持反腐倡廉“大宣教”工作格局，充分發揮各種媒體的優勢建設廉政文化；要充分發揮人民群眾的積極性和創造性，形成人人參與反腐倡廉、共筑廉政防線的良好格局；要加強職業文化中的廉政文化建設，在全社會營造良好的廉潔從政廉潔從業的文化氛圍；要進一步擴大廉政文化的覆蓋面、影響面和教育面，真正營造出“制度之上沒有權威、制度之外沒有民主、制度之內沒有自由，人人維護制度的嚴肅性”和“尊重制度、遵守制度光榮，無視制度、違反制度可恥”以及用制度規范從政行為的氛圍。

3 實施機構是廉政制度創新及執行力建設的保障機制

從一定程度上來說，我國并不缺乏廉政制度創新的能力。但很多制度出臺后，由于沒有科學的實施機構，制度形同虛設的現象還在一定范圍內存在，這就需要完善廉政制度實施機構。完善廉政制度實施機構可以采取以下措施：

一是要深入推進政治體制改革。黨的十七大報告強調：“深化政治體制改革，必須堅持正確政治方向，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明。”要充分發揮政治體制改革的優勢，給完善廉政制度實施機構以活力。

二是要明確廉政制度執行的責、權、利。對廉政制度執行干擾的常常是兩種人：一種是位置比較高的干部；另一種是廉政制度執行者。要防止廉政制度執行的干擾，必須明確廉政制度的責、權、利，尤其是要明確“政府官員”的權力，科學界定政府權力，保障責、權、利三者均衡，從而推動廉政制度的執行。

三是要完善監督機構。美國學者喬治·艾克說：“當經驗豐富而勝任的記者對一個公開的政府的記錄與會議保持著經常監視時，陽光就會充分地發揮它的消毒作用，黑暗的操作者就只會剩下小小的容身之地了。”②監督機構的完善是反腐倡廉工作的重要環節。完善監督機構要在進一步發揮執政黨統一領導的政治權威前提下，整合和發揮專門反腐敗機構的整體合力，對監督權力進行科學分解和配置，建構科學、制衡、規范的權力結構體系。同時可以考慮設立一個具有獨立性、權威性的高效專門機構，保障群眾的獨立監督權力，如知情權、保護權、批評權，從而發揮群眾的積極性。

四是要建立機構發揮群眾監督積極性。人民是國家和社會的主人，是政治建設與運行的主體，是推動社會變革和歷史進步的真正動力；人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民放心不放心，也是廉政制度創新成功與否的最根本標準；人民群眾的政治熱情和積極參與是反腐倡廉的最重要社會資源，是推進廉政制度創新的最強大推動力量。可以考慮設立一個具有獨立性、權威性的高效專門機構，保障群眾的獨立監督權力，如知情權、保護權、批評權，從而發揮群眾的積極性。

五是要建立行政評估機構。如加快信息系統處理的開發和運用，使公眾能夠從多種信息渠道快捷地了解政府各項政策方針、辦事程序、工作方法和標準等；多項事務統一歸口處理，減低辦事人員濫用權力的機會；盡量將政府的事務權力減弱，轉由社會服務機構承辦等；政府可以設立獨立的機構監督行政行為的程序性，建立廉政績效評估機制，行政程序來限制權力的濫用，從而預防腐敗。

4 制度體系是廉政制度創新及執行力建設的核心內容

廉政制度創新和執行力建設，制度自身建設是核心，必須加強廉政制度體系建設，具體來說可以采取以下措施：

一是加強廉政制度建設的系統性。廉政制度建設是一項系統工程，應在大的環境框架內進行，在制定制度時，在時間跨度上要注重連續和銜接，在部門關聯上要注意部門的協調性和統籌性；要創新建設理念，更新建設思路，建設一套符合我國國情的懲治腐敗、職業資格、財產申報、離任審計等制度體系，并堅持用制度管權、管事、管人。整個制度內容體系既要有規范性、要求性方面的內容，也要有措施性、制裁性方面的內容，既要有激勵性、保障性方面的內容，也要有監督主體方面的內容，不留空白，不相互交雜和矛盾。

二是加強廉政制度建設的實質性。廉政制度建設要具體、嚴密，要制成規范性的文件，在程序上要像制訂法律法規一樣有一套規范性的制作程序，要激發群眾的參與性，增強制度的群眾基礎；要從我國實際出發，盡快制定和頒布一套與實際迫切需要的法律法規，以法制化的規則和程序制約權力，使掌權者只能在法律限度的范圍、限度的程序和限度上行使自己的權力。整個制度的建設要密切聯系實際，扎扎實實，避免教條主義；要避免隨意性，防止有的領導提出不現實的過高要求和無價值的過低要求；要深入調查研究，制度的條款不能過于原則、籠統；要避免出臺的制度不嚴謹，有漏洞。

三是加強廉政制度建設的針對性。廉政制度創新，必須針對我國經濟社會發展實際，如針對一些重點領域和關鍵環節制定和完善特殊的制度以遏制腐敗現象的發生；針對教育、醫療衛生、社會保障等民生議題，要進一步完善各項機制，重點推進政務公開制度建設，提高工作透明度和黨員領導干部的公信力；針對目前所存在的有法難依、執法不嚴或執法難的問題，建立卓有成效的懲治腐敗制度，以威懾腐敗分子；針對群眾對官員財產的關注，制定和完善科學的財產申報制度；針對監督問責機制不完善，強化監督問責制等等。

四是加強廉政制度建設的發展性。經濟社會發展突飛猛進，往往會出現制度建設滯后，對發展中涌現出來新情況、新問題會感到不適應和束手無策。廉政制度體系建設必須具有發展性，必須伴隨著社會實踐和反腐倡廉實踐的發展而發展。當前我國不少廉政制度是事后懲罰類的，是在某些腐敗行為發生和成為一定氣候之后的“消防員”，還存在著前瞻性不夠、科學性不夠、發展性不夠等問題。廉政制度建設要敢于走前人沒有走過的路，及時制定新的制度，使反腐倡廉制度體系建設始終能夠體現時代性、把握規律性、富于創造性。