制度之“魅”與“惑”

摘要:制度包括宏觀上的政治、經濟、文化等各方面的規范體系，以及微觀上的組織行為準則，具有層次性、穩定性以及變遷性等特征。制度既有其“魅”，也有其“惑”。制度之“魅”主要是指制度的必要性與重要性，而制度之“惑”只要指其先天的不足、運行的高成本以及對人個性的排斥等方面。任何制度都是特定歷史時期的產物，任何一個國家或地區的制度也不是完全相同的，這就要求我們在進行制度設計時，既要因時制宜，更要因地制宜。

關鍵詞:制度；制度設計；制度變遷；因地制宜

在《聯邦黨人文集》中，美國立憲制度的奠基人之一亞歷山大·漢密爾頓提出如下振聾發聵的問題：“人類社會是否真正能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府，還是他們永遠注定要靠機遇和強力來決定他們的政治組織？”在這里，“政治選擇”其實就是一種制度的設計和選擇。然而，制度是什么？制度對于人類如此重要的原因又是什么？

一、制度及其特征

（一）制度的含義

對于制度的定義，不同的人從不同的學科或角度給出了不同的解釋。按照漢密爾頓的觀點，制度是“能使行動與所秉持的價值要求相一致且達到預定的目標或者完成所分派的任務的規則、流程和組織架構的實現與規劃”，從這個定義出發，制度可以涵蓋包括立法、決策、規劃及實施等各個方面。而新制度經濟學家道格拉斯·諾斯則強調制度對于人的約束性，他認為制度“是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”。此外，有關國內學者認為，“制度是一種社會博弈的規則，是人們設計、型塑的用以限制和約束人們相互關系的行為框架”。

在這里，綜合以上的主要觀點，筆者給出的“制度”定義是：制度主要包括宏觀和微觀兩個層面。在宏觀上，制度是在一定歷史時期，在特定條件下所形成的維系社會正常運轉的政治、經濟、文化等各方面的規范體系；在微觀上，制度是一個組織內根據其成員的共同意志達成的、要求所有組織成員必須遵守的行為準則。

（二）制度的特征

1、制度具有層次性。制度是一個完整的體系，具有層次性的特征。如一個國家的政府組織制度包括了從中央政府到地方政府，再從地方政府到基層政府的多個層次，從而形成一個層次分明、等級嚴密的政府體系。漢密爾頓也認為，制度設計往往在三個層次上進行：首先是關乎整個社會體系的最高層次，如國家的憲法制度；其次是規劃和實施的建制與程序的中間層次，如環境保護政策等；最后是具體涉及管理規劃的流程及政策實施的最低層次。

2、制度具有相對穩定性。從短期、橫向的時間截面來看，任何制度都具有相對的穩定性。任何制度都是一定歷史時期特定條件下所形成的，宏觀的制度是為了維系特定時期經濟社會的正常運轉，只要歷史條件不發生顯著變化，制度就會保持其相對的穩定性。當然，制度的這種相對穩定性既是一種必須，也是一種必要。

3、制度具有動態變遷性。從長期、縱向的歷史進程來看，制度不是一成不變的，而是一種歷史的演進過程，具有動態變遷性的特征。制度動態變遷的目的都是為了與當時的經濟和社會發展狀況相適應。如美國的三權分立制度，上承古希臘與羅馬的分權學說，并在近代深受洛克、孟德斯鳩等人的分權理論的影響，并隨著近代資本主義的發展其具體內容不斷得到豐富和發展，以適應美國經濟社會的發展和變化。

二、制度之“魅”

在我們置身的社會，我們會感受到形形色色的制度在發展著其特有的作用。然而，人們為什么會如此重視制度建設·制度的“魅力”究竟何在？或許，我們可以從制度產生的原因，以及各種制度所發揮的不可替代的作用中得到解釋。

（一）制度的必要性

筆者認為，絕大多數制度的產生都可以從人性假設，尤其是“人性惡”的假設中得到解釋。此外，人是有限理性的人、人具有社會屬性等同樣要求人類社會的正常運行必須要有制度的規范和約束。

1、“性惡論”的人性假設要求人類需要制度的約束

在西方，“性惡論”在古希臘時代就已經產生，柏拉圖認為“人性總是把人類拉向貪婪的私欲，逃避痛苦而毫無理性地去追求快樂”。 亞里士多德也認為“大家聽到現世種種罪惡，比如違反契約而行使欺詐和偽證的財產訴訟等都是源于人的罪惡本性”，他認為人性中充滿了自利、欺詐、貪心等等的“惡”，也正是從這種“人性惡”的假設出發，亞里士多德設計出議事、行政、審判三要素分離的制度，最早提出了分權的思想。在古代中國，儒家代表人物荀子認為人性本惡，“人之性惡，其善者偽也”，好逸惡勞是人之本性。韓非子提出的“法”、“術”、“勢”相結合的法家學說，其根基也是人性惡的假設。

休謨曾說：“一切科學對于人性總是或多或少地有些聯系，任何學科不論似乎與人性離得多遠，它們總是會通過這樣或那樣的途徑回到人性。”考察制度的起源，其實任何制度在設計之初也是有其特定的人性假設作為前提條件，不同的人性假設就會有不同的制度設計，而在種種人性假設中，“性惡論”無疑是多數制度共同的人性基礎。

2、制度可以擴展人的有限理性

孟德斯鳩認為人的理性是有限的，無法做到全知全能。在《論法的精神》中，孟德斯鳩如是說：“人是一種有局限性的存在物，他和一切‘有局限性的智靈一樣，不能免于無知與錯誤；作為有感覺的動物，他受到千百種情欲的支配。”當代美國著名的經濟學家、管理學家西蒙認為人既不是完全理性的人，也不是非理性的人，而是介于二者之間的有限理性的人。首先，人本身有其智力、才能等方面等方面的局限性，不能夠做到完全理性；其次，外界客觀條件復雜多變，這也妨礙了人類理性的發揮。

人類之所以需要各種制度的規范，還源于人類的有限理性。近代歐洲的啟蒙運動追求人類自身的理性精神，但源于各種條件的束縛，我們并不能做到完全理性，只能算是“有限的理性”。而制度往往會通過對人類的各種政治、經濟等行為進行規范和約束，如減少信息的不對稱等，來擴展人的有限理性。

3、人類的社會屬性需要制度的規范和制約

亞里士多德在《政治學》中，開篇就提出了一個流傳千古的著名論斷：“人類自然是趨向于城邦生活的動物（人類在本性上，也正是一個政治動物）。”亞里士多德的這個命題揭示了人類的社會本性，認為人類的群體活動是一種源于人類本性的必然的現象。霍布斯認為，人類的自然狀態是一種戰爭狀態，是一種“相互的爭奪和廝殺”，要使人類擺脫這種可怕的自然狀態，就必須協議商定規則的約束，這樣制度的產生就不可避免。近代著名的行政學家福萊特也認為：“只有在群體中才能發現真正的人，個人的潛能在被群體生活釋放出來以前，始終只是一種潛能，人只有通過群體才能發現自己的真正本性，獲得真正的自由。”

人是社會中的人，而不是孤立的人，社會性是人的基本屬性。首先，個人的偏好是不同的，但整個社會的資源卻是有限的，這種利益需求與需求滿足之間的矛盾要求制度的規范和制約；再者，要使得整體社會中的人發揮出更大的效益，而不是通過“搭便車”損害整體的效益，就必須進行必要的制度設計對整體中的人進行約束。

（二）制度的重要性

制度的重要性主要體現在制度能夠發揮什么作用，具有什么功能。通過對多種制度的系統考察，筆者認為制度具有維持、實現和激勵等方面的作用。

1、維持作用。制度的維持作用主要是指保障社會秩序，促進社會的正常運轉。首先，制度通過一系列的規則條款約束人們的行為，使得人們的行為被控制在合理的限度之內，從而保障社會運行的良好秩序；其次，制度具有糾正偏差的作用，當人們的行為超出制度的限度的時候，就會有相應的懲罰措施對人們進行警示，促使人們對制度產生敬畏，從而維系社會的正常運轉。

例如，美國立法、行政、司法三權分立的制度，既規范了三種權力的運行范圍，又使得三種權利之間相互監督和制約，從而保證了立法、行政、司法三權合理的運作秩序，維持著美國聯邦政府的有序運行。

2、實現作用。制度的實現作用主要是指通過協調組織內部的利益關系、整合組織的各種資源，促進社會（組織）整體目標的實現。首先，制度可以發揮協調各方的作用，通過協調組織內的各種利益關系，排除組織成員之間不利于組織目標的行為，從而促進組織整體目標的實現。其次，制度可以通過整合組織內的各種力量，促使組織內的人們為了組織的共同目標為努力。

例如，越來越多的企業在其內部設置組織協調員這一角色，組織協調人員主要負責在職能部門制之下各個橫向部門及其人員之間的協調，這種跨部門的組織協調員制度在一定程度上彌補了按照職能進行專業化分工在協調方面的不足，通過利益整合實現組織的目標。

3、激勵作用。制度可以通過對符合要求行為的正激勵、對違背組織行為的逆激勵，在組織中發揮行為導向的重要作用。首先，制度可以通過物質或精神的獎勵以及其他方面的誘導，激勵著人們為社會公益和組織目標而努力。其次，通過對與組織不相容的行為的懲罰，對人們違背組織要求的行為形成一種逆激勵，從而削弱甚至消除這種不利于社會公益或者組織目標的行為。

例如，“科學管理之父”泰羅為解決學定額下的合理報酬問題，設計出差別計件工資制度。在工時科學化、工作標準化的前提下，通過這種對超額者提高計件率、對完不成任務者降低計件率的差別工資制度，有效彌補了普通計件工資制缺乏激勵效果等的不足。

三、制度之“惑”

我們重視制度建設主要是源于制度自身獨特的“魅力”，然而，這并不意味著任何制度都會滿足人類的現實需求，對維持社會的正常運行發揮積極作用。制度有好壞之分，壞的制度不僅不能發揮上述的維持、實現和激勵功能，還在一定程度上阻礙著社會公益與組織目標的實現。

（一）制度具有先天的不足和缺陷

任何制度在設計之初都不是完美無缺的，制度的發展和完善也較為艱難。首先，制度都是由人來設計的，而制度設計的主體與制度具有深刻的利害關系，他們在進行制度決策時很可能摻入自身的利益偏好，從而形成制度的“先天不足”。其次，隨著經濟社會的發展，多數制度往往會顯示出其不適應新生事物的弊端，然而由于制度的調整是一個多方利益博弈的過程，使得制度變遷的過程往往非常漫長和艱難。

（二）制度運行的高成本

多數制度都會經歷制定、執行和修改（甚至廢棄）的生命歷程，制度從產生到完善等的整個過程無疑會造成制度運行的高成本。首先，制度在制定之初必然面臨著各方利益的協調，從制度的最初提出到協商、擬定、審批都會消耗大量的人力、物力和財力。其次，政策在執行過程中不僅要花費必要的執行成本，還可能因為與社會現實狀況相沖突而導致執行受阻，造成大量非正常執行成本的產生。最后，任何制度的修訂和完善都是一個十分漫長的過程，在這個過程中需要付出高昂的成本。

（三）制度的整體屬性對人的個性的排斥

任何制度都是一種集體的產物，并在特定的組織內運行，這就造成制度對人的個性的排斥甚至壓抑。首先，制度代表著一種集體的妥協，因此不可能兼顧到每個人的利益偏好，這使得集體中一部分人“搭便車”的同時，另一部分人的利益受損，從而造成多數人對少數人的暴政。其次，制度對個性的排除可能會導致一部分缺少正常利益表達渠道的人采取非正式的手段謀取私利，從而造成社會整體利益的損失。

四、總結

誠如新制度經濟學家道格拉斯·諾斯所言，“制度構造了人們在政治、社會或經濟方面發生交換的激勵機構、制度變遷則決定了社會演進的方式，因此，它是理解歷史變遷的關鍵。”

不論是對于宏觀的政治、經濟與文化，還是對于微觀的社會組織或團體，制度都是一種必要的設計。然而，制度并不是萬能的，制度有好壞之分，好的制度有其自身“魅力”，壞的制度也有其自身的“困惑”，這就突出了進行正確制度設計的重要性。當然，任何制度都是特定歷史時期的產物，任何一個國家或地區的制度也不是完全相同的，這就要求我們在進行制度設計時，不僅要因時制宜，更要因地制宜。

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（作者簡介：張國慶（1990- ），男，山東濰坊人，武漢大學政治與公共管理學院本科生，研究方向:行政管理。）