新形勢下建設工程質量監督面臨的問題與改革策略初探

付光輝,劉明亮,繆漢良

摘要：目前中國工程質量監督存在的一些問題，如監督機構定位影響職責履行；監督機制仍不適應形勢發展需要；監督工作經費保障面臨困難，工程質量監督手段落后，監督工作仍偏向實物監督；監督人員素質需要進一步提高等。因此，在工程建設快速增長、技術難度日益加大的新形勢下，應完善工程質量監督相關法規、確立工程質量監督機構授權執法地位、創新依法監督模式、建立工程質量監督抽查抽測制度，以提升監督效能，確保工程質量總體水平穩中有升。

關鍵詞：工程質量監督；監督效能；監督模式

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）15-0197-04

三十多年來，伴隨著改革開放的歷史進程，中國工程質量監管工作走過了臨危受命、艱苦創業、完善提高和不斷開拓前進的發展歷程，監管制度從無到有，監管隊伍從小到大，監管能力從弱到強，工程質量監管工作在深化改革中逐步完善，在加快發展中不斷加強，逐步走上了一條科學化、規范化發展的道路，成為中國工程建設管理的重要組成部分和政府管理工作不可或缺的有效手段。除特殊情況外，絕大部分建設工程都納入了正常的工程質量監管范圍，監管手段從最初的眼看、手摸，發展成為現在的各種現代化儀器、信息化技術廣泛應用，備案制、質量巡查等多種監管模式的實行和推廣，使監管工作更加公正高效。工程質量監管工作實施三十多年來，也是中國工程建設快速發展、質量水平穩步提升、人民群眾居住條件不斷改善的三十年。一般民用建筑工程質量始終處于受控狀態，重大質量事故總體上得到有效遏制，同時質量水平也在不斷提升，住宅工程質量通病治理成效明顯，涌現了一大批技術先進、質量精致的精品工程，人民群眾居住的安全性和舒適度大幅提高。從1987—2009 年，共評選出中國建設工程魯班獎（國家優質工程）1 462 項，集中代表了中國工程質量的發展和進步。實踐證明，政府對工程質量實施監管，為確保工程建設質量和效益、遏制重大工程質量事故、保障中國國民經濟的持續健康快速發展發揮了重要作用。

從法律制度上來看，中國完善了以《建筑法》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程勘察設計管理條例》等法律法規為核心，以有關勘察質量管理、施工圖設計文件審查、竣工驗收備案、質量檢測、質量保修等為部門規章和規范性文件的質量法律法規體系，為工程質量管理提供了有效的制度保障。特別是2010年9月《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督管理規定》（5號部令）的頒布實施，使工程質量監督逐步回歸其政府監督的本質屬性，以抽查為主要方式、以行政執法為基本特征的工程質量監督模式，行為監督和實體監督相結合的監督方式使監督機制更加合理，監督執法也將更加有力。

在工程建設快速增長、技術難度日益加大的情況下，面對新形勢，工程質量監督機構如何改革監督模式，提升監督效能，確保工程質量總體水平穩中有升，遏制重大質量事故是一項急需研究的課題。

一、目前工程質量監督存在的問題

由于地域差異，當前中國監督機構定位與發展很不平衡，隨著監督工作量的大幅增加，目前大部分地區尤其是大中城市的監督力量嚴重不足，存在著以下問題：

1.監督機構定位影響職責履行

根據《建設工程質量管理條例》的規定，建設工程質量監督機構是接受建設行政主管部門委托，具體實施建設工程質量監督管理的機構。從多年的實踐看，這種定位存在三個方面的問題：一是按照《條例》規定，多數監督機構僅被委托行使質量監督的執法檢查權，而不包括行政處罰權。監督機構的行政職能不完善，造成發現問題只能采取停工整改等少數措施，執法威懾力大打折扣。廣大監督人員也普遍感覺到執法時腰桿不夠直、手腕不夠硬，影響工作成效。二是各地質量監督機構原來定位為自收自支的事業單位，取消監督收費后，究竟是政府公務人員，還是事業單位人員，各地不一致，缺少政府公務人員的身份認同感，對高素質人才缺少足夠的吸引力，隊伍整體素質難以提高。如青海省某些地級市（州）機構建設不完善，人員和經費不足，人員素質普遍較低，人員素質與建設發展不協調，不能滿足目前監督市場的要求。三是監督機構的法律地位仍較低，無法實現“像警察一樣執法”，甚至導致一些地區在機構改革中出現了不良傾向，如取消質量監督站的獨立法人地位，與其他機構合并執法；賦予質量監督站大量本不應由其承擔的職責，分散工作精力，模糊工作重點。這些都對質量監督機構有效履行職能造成不利影響。

2.監督機制仍不適應形勢發展需要，影響監督效能

目前的質量監督機制存在幾個突出問題，還不能完全適應市場經濟條件下工程建設的特點和發展趨勢。一是隨著工程建設量與監督力量之間的矛盾日漸突出，以單個工程為單位的“三到位”的監督模式已不適應工作需要。在一些工程量較大的地區，已不可能對每個工程都實現地基基礎、主體結構和工程竣工驗收的“三到位”監督，有關抽查項目和內容的規定也流于形式，得不到嚴格執行。二是質量監督機構的現場監督與市場資質、招投標管理之間缺乏聯動，企業在工程建設階段的違法違規信息不能及時反饋給市場，對企業的懲戒作用不足。

3.監督工作經費保障面臨困難，影響隊伍穩定和工作開展

取消監督收費以后，監督機構普遍面臨著經費保障不足的問題，特別在財政困難地區經費缺口較大。具體來說，主要存在三個方面問題：一是超編導致人頭費存在缺口。對存在超編人員的機構，財政只根據法定編制數核撥工資，無法保證超編人員的費用，如不能增加編制，必然導致大量臨時聘用人員和借調人員被清退，在當前監督工作量持續增加的情況下，監督力量不足的問題將更加突出。二是基本辦公經費不足。質量監督工作有其自身特點，監督檢查所需成本如車輛、儀器設備購置等費用較高，按照一般標準撥付辦公經費不能滿足工作需要。三是專項經費缺乏保障。質量監督的主要工作如質量大檢查、工程質量抽樣檢測等所需要費用較大，一般在專項經費中列支，需要提出專項申請，而不少地方反映此類專項資金的申請比較困難，缺乏保障。

4.工程質量監督手段落后，監督工作仍偏向實物監督

質量監督的方式基本上還采用眼睛看、耳朵聽、小榔頭敲、用手摸的“敲、打、看、摸”的方法，雖然各地質量監督機構都采用現代科技檢測儀器設備對影響結構安全及重要使用功能進行科學檢測，但由于應用范圍有限，不能對工程中存在的質量問題全面的進行科學檢測。傳統的工程質量監督偏重于單一的實物質量監督，而建筑工程相對于工業流水線產品特點的區別在于產品工期長，多專業、多工種、材料設備多品種。而目前工程質量監督機構仍然表現為對工程實物的監督多，對質量行為監督少，監督工作仍然限于微觀，這和監督體制的改革方向是不符合的工程質量監督范圍過于狹窄。

5.監督人員素質需要進一步提高

隨著監督工作量的大幅增加，目前大部分地區尤其是大中城市的監督力量嚴重不足，人均監督面積已從20世紀90年代初的3萬平方米增加到當前的幾十萬甚至上百萬平方米，人員緊缺的問題相當突出。同時，存在隊伍素質良莠不齊的現象：有的監督機構制度建設不完善，有的基層監督機構由于各種原因接收過多的非專業人員，專業能力不足；有的監督人員對質量管理法律法規、工程建設強制性標準及監督規定不熟悉，業務水平較低，也有少數監督人員工作責任心不強。這些問題的存在，嚴重削弱了監督隊伍的戰斗力，影響了監督工作質量。

新的形勢給工程質量監督工作提出了新的要求。工程質量監督是中國工程質量管理體系的一項基本制度，至今已走過近三十年的發展歷程，期間經過不斷探索和創新，完成了監督方式從核驗制到備案制、監督機構從責任主體到執法主體等重大轉變，監督效能不斷提高，對于規范工程建設各方主體質量行為、確保中國工程質量起到了重要作用。但是相對于當前的新形勢和新要求，工程質量監督工作還存在一些不適應、不完善的問題，制約了監督作用的進一步發揮和監督工作的可持續發展。因此，在新形勢下，如何深化監督體制改革，完善質量監督法律法規，提高質量依法監督的效能，切實提高質量監督的水平是當前工程質量研究需要完成的任務。

二、工程質量監督面臨的新形勢

近年來，中國工程建設量迅猛增加，監督任務非常繁重。當前的工程質量狀況總體受控、穩中有升。但也必須清醒地認識到，工程質量問題仍然存在，總體上還不能滿足經濟社會發展的要求，主要有以下幾個方面的特征。

1.中國工程建設量迅猛增加，監督任務更加繁重

主要體現在兩個方面：一方面，雖然目前重大工程質量事故已經基本得到遏制，房屋結構安全性能夠得到有效保證，但是工程質量通病仍然普遍存在。另一方面，工程質量在不同經濟發展水平、不同行政級別城市等方面存在不平衡，存在較大的地域差別和城鄉差別。根據去年全國建設工程質量監督執法檢查情況，人均GDP小于20 000元地區所有檢查項的不符合率是人均GDP大于40 000元地區的1.6倍，而縣級城市的不符合率是直轄市的6.7倍。根據調研，北京、上海、江蘇等經濟發達地區年人均監督面積達20萬～100萬平方米，昆山等個別地區設置達到200萬平方米左右。同時隨著經濟社會的發展，以地鐵工程為代表的技術難度大、設計施工復雜的大型公共建筑和基礎設施工程大量投入建設，新技術、新材料、新工藝的廣泛應用在有利于推動產業進步、滿足更多需求的同時，也對監督工作提出了更高的要求。

2.工程建設存在質量通病，建設工程質量事故仍時有發生

近年來，隨著經濟社會發展和人們生活水平的提高，人們對工程質量有了更高的期望。同時，大量新技術新材料新工藝的推廣應用和精裝修成品房的逐步涌現，在施工隊伍素質和施工過程控制方面的矛盾逐漸擴大，出現了一些新的質量通病，個別原已消除的質量通病也有所反彈，影響了工程使用功能。不僅如此，實踐中，勘察設計深度不足、結構隱患比較嚴重、部分不合格材料流入現場、工程檢測質量有作假等現象時有發生，住宅工程質量投訴居高不下，人們對建設工程質量問題反響較大。

近年來，建設工程質量事故仍時有發生。不久前，安徽省太湖縣一處安置小區因為“樓板被踩穿”引發了人們對保障性安置住房質量的廣泛熱議。2011年5月，青海最大拆遷移民安置工程康川新城由六家擁有特級、一級施工資質的施工企業共同承建，然而工程未畢，六家“大企業”都蓋出了“問題房”。7月，位于鄭州市長江路上的“匯景嘉園”小區內，300多套剛剛封頂的拆遷安置房因質量問題被全面拆除。從技術上講，保障性安居工程只是一項普通的住宅工程，沒有太高的技術難度，但由于各方的高度重視和關注，它已經不是一項普通的住宅工程，而是一項民心工程。這些事故的發生引起公眾強烈的質疑與不滿，社會影響較壞，也給建筑業帶來了不良影響。

3.建設工程質量主體多，承建力量有待提高

現有建筑工程的法律法規上規定的工程質量責任涉及的面越來越大，涉及的單位越來越多，涉及的專業越來越細，不僅包括建設、勘察、涉及、施工、監理，還有審圖機構、檢測單位、材料供應等等，這種新情況的出現，給建設工程質量管理的針對性和有效性增加了難度。

建筑施工是一個勞動密集型行業，不用很大的資金，也不需要很高的智力，很容易進入的行業。建設施工行業大量使用農民工，成了農民進城、解決三農問題的重要渠道。據報道，中國進城農民中有1/3從事建筑行業，現在龐大的一線施工隊伍，大部分是農民工。但是目前對農民工的質量培訓遠遠不夠，農民工無法成為真正的“建筑工人”，建筑業的勞動力素質亟待提高。

另外，全行業的技術管理人員偏少、資質掛靠嚴重。經山東和徐州實地調研發現，目前建筑隊伍素質不高，企業誠信缺失問題。企業資質上去了，但其實力卻沒有增加，很多人（有資質的）都是掛靠的，政府也愿意幫忙去提高資質。而施工企業監督很不到位，升級很難，存在集體造假，管理上更是放羊式管理，企業的工程管理和質量管理缺失，企業過于扁平化。可見，無論從管理上，還是實踐操作層面上，肯定會存在不少問題，也為建設工程質量監督提出了嚴峻的挑戰。

三、加強監督能力建設的改革策略思考

1.完善工程質量監督相關法規

在當前形勢下，應盡快健全和完善有關法律法規。首先，應利用修訂《建設工程質量管理條例》和相關部門規章的契機，不斷改進和完善施工圖審查、質量監督、質量檢測、竣工驗收備案等各個環節的管理制度。應對具有相關執業資格和崗位資格等人員的行為做出法律規定，強化勘察、設計、監理等注冊執業人員的個人責任。應對現行《條例》進行補充、完善，把一些相關質量責任主體依法納入管理范疇，按照權責一致的原則，進一步強化建設單位的質量責任，合理界定并明確工程監理以及施工圖審查、質量檢測等中介機構的質量責任。對工程合理使用期滿后的質量確認建立相應法律制度，盡快構筑質量監管各環節相互銜接的法律法規及政府規章迫在眉睫。其次，應加強地方立法，進一步明確工程質量監督機構作為履行政府職能的部門的工作職能，強化工程質量監督管理的法律依據，使其更具有可操作性。只有建立健全有關法律法規體系，提高質量監督執法工作的可操作性，才能確保建設工程質量監督工作全面深入地開展，真正實現依法治質。

2.確立工程質量監督機構授權執法地位

多年的實踐證明，質量監督機構是中國工程質量監督制度的主要實踐者，是中國工程質量監督工作的主要承擔者。因此，要使質量監督機構更好地擔當起“質量衛士”的歷史重任，就應當通過法律法規授權，使之成為法律、法規授權的工程質量執法機構，代表建設行政主管部門統一行使施工階段的工程質量監管職能。《行政許可法》第23條規定，“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定授權范圍內，以自己的名義實施行政許可。被授權的組織適用本法有關行政機關的規定。”對行政許可的實施機關做出了明確的規定，由于工程質量監督機構不屬于行政機關，并且雖然承擔公共事務的管理職能卻未經法律、法規授權而僅僅是委托關系，因此工程質量監督機構的法律地位亟待重新界定。只有將工程質量監督機構定位為法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，才能既滿足上述法規對于機構性質的要求，又能讓工程質量監督機構以自己的名義行使職能并且獨自承擔法律責任，實現權利與義務的平衡。因此，工程質量監督機構應是工程質量監督的執法機構，具有行政處罰權。建議修改《條例》，明確授權工程質量監督機構行使工程質量處罰權。

3.創新依法監督模式

《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督管理規定》（即5號部令，以下簡稱《規定》）已于2010年9月1日起正式施行。其最大特點上建立了健全以抽查為主要方式、以行政執法為基本特征的工程質量監督模式，要求加大監督執法力度，增強監督工作的權威性和威懾力。“以行政執法為基本特征”對工程質量監督工作提出了更高的要求，是《行政許可法》實施以來，工程質量領域轉變政府職能的重要體現。政府職能的轉變重點是突出社會管理和公共服務的職能，這就意味著監督機構對公共事務、公共安全的監管要求進一步加強。實際上，建設工程質量就廣泛涉及到公眾利益、公共安全，進一步加強對工程質量的監管是5號部令的重要要求。

另外，行政執法的環境越來越嚴格，監督機構法律責任越來越大，風險越來越大。當前的工程質量監督不像以前一樣，而是要依法監督。2010年10月《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發[2010]33號）進一步落實2004年3月國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出建設法治政府的奮斗目標，提出政府依法行政要“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”。然而，當前大部分地區大都沿用老模式，監督模式和以往變化不大，只有個別細節稍作調整，無法滿足依法行政、依法監督的新要求。因此，在此背景下，應創建以行政執法為基本特征的工程質量監督，創新監督模式。

4.建立工程質量監督抽查抽測制度

傳統的三到位（地基基礎、主體結構、竣工驗收監督）質量監督模式，不僅與監督檢查隨機性、動態性的根本要求相矛盾，而且容易造成因停工待檢而影響工程的正常進度，已經越來越不適應監督工作的實際需要，必須徹底加以改進。建立規范高效的工程質量巡查、抽查制度，把施工前預控、施工中檢查與竣工驗收有機結合起來，通過隨機抽查，事先不定點、不定期、不定檢查內容、不提前告知，可以避免受檢單位做表面文章，監督人員更容易看到真實的情況，通過對關鍵環節、重點部位的控制，有效防范質量事故的發生，從而增強監督檢查的有效性和威懾力。同時，可以更加靈活、合理地配置監督資源，在一定程度上緩解監督工作量不斷增大與監督力量嚴重不足之間的矛盾，進一步提高監督效率。

監督抽測是工程質量監督機構為真實掌握工程質量狀況，使用便攜式儀器設備對工程實體質量、原材料、構配件等進行強制性抽樣檢測的執法行為，是依法監督的具體體現。應充分運用先進的檢測儀器、設備和技術，全面實行工程實體監督抽測，真正對責任主體起到震懾作用。

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