深化體制改革,建設現代大學制度

劉林杰

摘要國務院于2010年明確提出建設現代大學制度的要求，大學作為高等教育的載體，必須以體制改革為導向。在國家和政府的引導下對國內高等教育現行的行政、財政、法律等體制進行深化改革，加強高校內部管理機制，轉變發展模式，建設現代大學制度，提供符合現代高等教育健康可持續發展的體制規范。

關鍵詞體制現代大學制度高等教育高校

1 現代大學制度與高等教育體制的內涵關系

現代大學制度的核心是在政府的宏觀調控下，大學面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。現代大學制度要求大學與時代特征、市場經濟、社會及政府關系等外部因素和諧發展，同時涉及大學內部結構和管理機制。總之，現代大學制度涵蓋了政治制度、社會環境和高等教育發展的客觀需求。

高等教育體制是現代大學制度的重要體現形式，它能夠反映現代大學制度的機構體系與規范體系，高等教育體制改革直接決定了現代大學制度建設進程。因此，建設現代大學制度需要從高等教育體制改革入手，通過對現行體制的深化改革，推進現代大學制度的高效建設。

本文擬對高等教育體制進行狹義界定，主要以行政體制、財政體制、法律體系、高校內部管理體制以及高校發展體制等內外五個方面作為研究對象，結合現狀探討我國現行高等教育體制，為深化體制改革，建設現代大學制度提出可行方案。

2 建設現代大學制度的體制缺陷

現代大學制度具體需要在國家相關法律體系的監管下，在高等教育保障資金投入到位的基礎上，政府指導各高校進行章程的制定，并以此實行自主管理，引導高校科學發展，促進高等教育公平開展。但就目前來看，我國現行高等教育體制與現代大學制度要求存在一定差距，具體表現如下：

2.1 現行高校等級制度制約高等教育公平開展

目前我國按照高校規模將高校劃分出相應的行政等級，然而等級作為封建社會的典型象征，是導致不公平現象的根源；在2010年7月頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中明確指出“繼續實施‘985工程和優勢學科創新平臺建設，繼續實施‘211工程和啟動特色重點學科項目”的方針，但《綱要》及稍后頒布的《國務院辦公廳關于開展國家體制改革試點的通知》均未提及淡化或取消高校行政等級的相關條例方案，依此，“985工程”、“211工程”院校仍保留副部級、正廳級的行政等級，高校等級的劃分直接區別了高校學生等級，違背了“教育促進社會平等”的客觀規律。

2.2 現行教育財政經費投入不足，過程凸顯法律缺失

隨著改革開放和計劃經濟向市場經濟的轉變，我國外匯、鐵路、農業等投資規模取得了較快發展，但國內教育財政性經費支出卻相形見絀。早在1993年我國《教育改革發展綱要》就已經提出到2000年末，財政性教育經費占GDP的比例應達到4%；但在2011年以前的17年間最高比例僅有2010年達到的3.66%，甚至一度在2002年至2004年3年間由2.90%萎縮至2.79%。此外，1995年我國頒布的《中華人民共和國教育法》第54條又明確規定：“國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例應當隨著國民經濟的發展和財政收入的增長逐步提高”,但由于缺乏教育財政專項法律法規和操作標準，導致近年我國教育財政支出與國民生產總值發展比例失衡。

2.3 現行高等教育法律體系有待完善

社會實踐是法律的基礎，法律是實踐經驗的總結，社會實踐在不斷發展，法律也需要與時俱進。我國《高等教育法》自1998年頒布至今已經進入到第14個年頭，隨著高等教育發展進入到新世紀的另一個階段，國家政策、社會發展體制以及高等教育規模已經發生了很大變化，《高等教育法》所規定的法律條規已經不能滿足現行高等教育實踐的需求，我國高等教育發展逐漸出現法律的真空地帶，改革和完善《高等教育法》已經迫在眉睫。

2.4 高校內部管理體制落后，缺乏章程指導

章程作為約束和管理的重要依據，具有權威性和指導性，高校的章程作為校園的規章制度，是《高等教育法》細化后的具體表現，我國《高等教育法》第三章第27條明確規定，我國各高校應依法制定相應章程；但即便如此，我國目前僅有吉林大學、上海交通大學等不到30所高校制定了章程，包括清華、北大等名校在內的絕大多數國內高校仍未制定章程；即便是已制定章程的高校也不同程度地存在內容不合理、制定程序不合法、落實不到位等問題。

造成我國高校“無章可依”和“有章不依”的根本原因在于上述提及的高校“等級化”和“行政化”。國內高校普遍認為只要遵照上級指示即是奉公守法，不會出任何問題，即便出現任何問題也不用承擔相應責任，而高校自身制定的制度作為可有可無的“雞肋”，只不過是在與上級指示不沖突的情況下僅用于規范學生的教條，至于領導和教師則只是執行者，并不在約束范圍內。

2.5 適齡生源逐年遞減，高校面臨“產業過剩”危機

隨著適齡人口總量的減少、國際高校進駐國內搶占生源以及高校畢業生就業難形勢的加劇，從2008年起，高考報名人數開始逐年遞減，到2011年，全國高考報名人數由2009年的1020萬減少至933萬，多家教育機構今年發布的報告均稱，全國高考生源下降的態勢將延續至2017年到2020年前后。隨著我國高考報名人數的銳減和高考錄取比例不斷升高，高考招生制度由高校選拔人才的買方市場逐步轉變為學生選擇高校就讀的賣方市場，國內出現了“高校產業過剩”的情況，部分高校，尤其是民辦高校在嚴峻的招生形勢下，將面臨破產危機。

3 建設現代大學制度的體制改革

3.1 深化高等教育行政體制改革，增強高校自主權，優化管理模式

高等教育行政體制作為高校與政府的關系紐帶以及高校自主管理的依據，涉及高校與政府及高校內部的管理依據，是現代大學制度建設管理的重要保障。依照我國《高等教育法》規定，高等學校作為一個事業法人，可擁有在教學活動、科學研究、內部收入分配制度、招生、自主管理學校的經費和財產、開展國際交流等七個方面的自主權。

作為監管部門，政府應改變大包大攬、高度集中的管理模式，落實、擴大高校自主招生、自主辦學等權利，在校長和學校領導班子任命等關鍵性問題上，應放權于高校，可以適時效仿西方大學的校長全球范圍內招聘制，進一步減少各級政府對高校行政干預，規范對高校的行政審批事項，促進政府職能轉變，推動高校自主健康發展。

值得注意的是，改革高等教育行政制度并非是一味的“高校去行政化”，而在于“行政管校”和“教授治學”的辯證統一。簡而言之就是應該淡化高等教育“行政化”管理模式，增強學術領導地位，在保證行政體系健全的條件下降低行政權力對學術權力的干預，限制行政人員在學術委員會與教授委員會等學術職位任職，劃分行政權力與學術權力，在科研或學科建設資金的配置等涉及到學術科研開展的關鍵性問題上應由學術權力統一支配，公平、高效地配置學術和教學科研資源。

3.2 深化高等教育財政體制改革，加大教育財政投入力度

高等教育財政體制是建設現代大學制度的資金來源保障，關系到現代大學制度建設的順利開展，因此，高等教育財政體制改革應遵循以下原則：

（1）繼續加大高等教育財政性投入力度；在多渠道籌措教育經費的過程中，要拓寬資金來源渠道，設置合理標準，通過財政和稅收政策進行引導，鼓勵社會各界加大對教育的投入力度，優化配置，激活社會財富和民間力量對教育的投入。

（2）使高等教育財政資金來源結構合理化。在增加政府財政對高等教育投入比重的同時鼓勵企業投入和社會捐贈，適度提高教育銷售、服務等高校附屬行業收入，控制對受教育者的學費收入，緩解受教育者經濟壓力，優化高等教育財政資金結構。

（3）增強高校財政自主權。轉變政府對高等教育財政的直接行政手段為依法監控行為，合理劃分政府和高校財政事權，簡化高校接收教育財政資金步驟，提高教育財政利用率。

（4）杜絕“教育產業化”的惡性發展。高校辦學作為一項國家、社會的公益性事業，絕不能以經濟盈利為目的，高校附屬產業應該依法適度發展，所創造的利潤應投入本校科研學術活動經費中，不能與教職工工資收入掛鉤，教職工工作收入應由學校承擔，以防止高校教職工為提高自身收入不務正業的投入開展高校附屬產業，荒廢科研學術，影響高校教學工作的開展。

（5）防止僅以數據尺度作為目標來衡量教育財政宏觀投入的片面性，兼顧教育財政體制的公平與高效原則。加強薄弱地區和環節的教育財政投入，統籌兼顧，縮小東西部、城鄉地區差距；促使政策性投入到位，建立完善的財政監督機制，確保教育財政過程公平、高效地開展。

3.3 深化高等教育法律體系改革，完善《高等教育法》

高等教育法律體系是建設現代大學制度的法律規范，現代大學制度的一切規章條例都必須以此為基礎依法開展。依據《高等教育法》章程條例排列順序，具體應對以下法律法規進行改革和完善：

第一，隨著我國高等教育事業改革發展，高等教育目標已經由1998年《高等教育法》制定時的“精英化”轉變為國民大眾化，因此，應將《高等教育法》第一章總則第5條中“高等教育的任務是培養具有創新精神和實踐能力的高級專門人才”修改為“高等教育的任務是培養具有創新精神和實踐能力的國民”，使高等教育任務與發展規模相適應，以彰顯我國高等教育的普及化。

第二，民辦院校作為我國高等院校的重要組成部分之一，毋庸置疑地成為我國高等教育范疇內不可忽視的重要力量，因此，應在《高等教育法》第一章總則第6條后增設條例承認民辦高等教育的法律地位，依法肯定我國公辦與民辦相結合的高等教育模式。

第三，近年來，各高校普遍大量存在未能在最后期限內完成學業的博士研究生，且僅有西南交大等幾所高校對此類逾期博士進行清理。針對此現象，應在《高等教育法》第二章第17條后增設條例對碩士、博士研究生的畢業期限以及與逾期處理辦法進行明確。

第四，為了充分體現高校民主，避免腐敗現象滋生，應將《高等教育法》第四章第41條第4點對高校校長“決定聘任與解聘教師以及內部其他工作人員，對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分”的行政權力法規修改為“討論決定聘任與解聘教師以及內部其他工作人員，對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分”；以改變高校校長獨攬人事權的落后現狀，依法落實下文提及的高校權力制約制度，

第五，應在《高等教育法》第六章第57條明確學生義務之后增設條例落實學生評價、發言、投票等權力，依法保障學生在校權力。

第六，針對目前高校附屬產業規范的法律缺失現象，應在《高等教育法》第七章第65條之后增設條例，規定高校附屬產業發展方式、規模以及收益分配制度，有力保障高校附屬產業合理發展，確保收益合理、分配公平。

3.4 深化高校內部管理體制改革，制定落實高校章程

高校內部管理體制作為高校自主管理的根本，是高校順利開展教學工作的前提，而依法制定高校內部章程，照章開展教學事物活動又是高校改革內部管理制度的重要保障。在章程的制定中，應確保規章制度的合法性，兼顧公開、公正的原則，明確章程監管范圍為全校師生及管理人員。高校在確定章程明細后，應依法報經人大會議審核，審核通過后，應及時公布，以便共同知曉、遵守，制裁時方能有章可循、有法可依。值得注意的是，章程的制定并非是一勞永逸的，高校在執行過程中應順應社會發展趨勢，依據法律法規的調整適時地對章程進行完善、修改和廢止，確保章程一視同仁、規范合理，與時俱進、依法治校。

其次，高校內部應繼續貫徹落實“黨委領導下的校長負責制”。這一制度作為《高等教育法》所規定的內容，可以明確責任、凝聚力量，保障高校日常工作有效開展。但應注意到，目前各高校所實行的“黨委領導下的校長負責制”實際上是“黨委書記領導下的校長負責制”，黨委會的決策實際由黨委書記一人決定，學校日常工作、教學科研的開展完全由黨委書記個人完全支配。要改變此種現象必須貫徹落實“教授治校”的內部管理方針，按一定比例選調教授等學術人員進入校黨委班子，在涉及高校內部決策等關鍵性問題研究討論時依法采取投票等民主方式，教授和學術人員的發言權和決策權依法得到了保障，學校教學科研等訴求可以引起重視并得到解決，從而有力保障了高校高等教育教學的良好開展。

再次，要加強高校內部的權力制約，改變國內高校校長集財務權、人事權、教學工作管理權于一手的現狀。此種權力高度集中的現狀與民主原則相違背，且容易導致腐敗行為的發生。國內高校可試點借鑒西方高校設置“學校委員會”，委員會應充分吸納校內黨委委員、行政人員、教授團隊、學生及校外教育界相關從業人員，在涉及到相關核心利益權力的時候應由校長決策報“學校委員會”審核同意方可執行，從而改變高校校長獨擋一面的現狀。

最后，要加強高校教師團隊管理，約束教師校外“走穴”行為。全面推廣教師聘任制，通過學校、教師、學生三個方面對受聘教師的教學水平、工作態度和教學成績進行考核，作為晉升、職稱考核與能否續聘的依據。此外，除了破除教師終身聘用制，各高校應嚴厲制止高校教師以高校名譽作為旗幟以謀取私利的不法行為，除正常的學術交流外，嚴控教師以經濟收益為目的在校外對其他高校、企業及教育機構的教學講座行為，嚴厲打擊教師團隊以“評估專家”等身份進行“權力尋租”的受賄方式行為，凈化高校教學氛圍，提高高等教育質量。

3.5 深化高校發展體制改革，整合結構布局，完善招生模式

高校發展體制決定了高校未來發展方向，關系到高等教育的整體發展，是高校發展改革的藍圖。因此，我國應高度重視高等教育體系建設以及高校規模和數量的結構布局問題，針對部分缺乏競爭力的高校，政府應予牽頭，扶持和鼓勵院校向集約型高校發展，借鑒歐美國家優秀私立院校經驗，突出優勢專業學科，打造一流的學術環境和師資力量。學校教育質量上升、學習環境優越，必然會受到考生追捧，吸引社會投資，從而形成良性循環。針對財政赤字較大，難以為繼的院校，政府應出臺相關政策制度進行整頓清算，避免將經濟損失轉嫁至在讀學生，對于此類院校優勢特色專業學科等應予以保留，可將其以學院、專業等形式整合編入本地其它院校，妥善重組教學團隊，在下一學年進行招生。

其次，應消除招生地域歧視，杜絕地方保護主義，確保高等教育公平開展。隨著高校招生自主權的下放，高校招生方案的制定應承擔起《高等教育法》所規定的高等教育平等原則的義務。針對高等教育資源較強，著名高校集中的地區，教育部應根據每年高考全國各地區報考人數，規定合理比例，嚴格控制對名校本省的錄取名額比例，這樣一來，不僅保證了高等教育的公平開展；即便地方政府利用教育財政撥付、高校土地劃撥等權力干預本地高校發展，高校也有法可依、有章可循，能夠有效保障學生及高校自身權益，杜絕地方保護主義的滋生，確保高校擺脫行政束縛，獨立自主發展。

一個完善、健全的社會主義體制是我國高等教育改革發展的重要保障，也是建設現代大學制度的根本途徑，只有通過深化制度改革，促進高校與政府和社會的關系和諧，完善高校內部管理機制，規范高校改革發展方向，才能提高高等教育教學質量，培養創新型知識人才，推動我國高等教育事業健康可持續發展，為改革開放和市場經濟建設注入活力。

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