農村義務教育保障機制資金專項檢查探析

李朝陽

為了貫徹執行義務教育經費保障機制改革政策，推進義務教育經費保障機制改革工作的全面開展，云南省財政廳通選聘社會中介機構，對各州（市）義務教育經費保障機制專項經費管理情況進行專項檢查。本文對義務教育保障機制資金專項檢查工作經驗、存在的問題及解決思路進行了總結分析和探討。

一、檢查目的

(一)監督制約作用

包括查錯糾弊等作用；在專項檢查中，發現義務教育經費保障機制執行過程中存在的錯弊；根據專項檢查現場取得的第一手資料和數據，能獨立、客觀地分析存在問題的根源和實質，提出有效的改進措施，從而體現財政部門對財政專項資金使用情況的監督作用。

（二）咨詢服務作用

通過委托單位的協調，服務單位充分利用自身的政策、專業知識幫助被檢查單位解決在管理工作中遇到的部分困難、存在的部分問題，幫助被檢查單位提高管理水平。

（三）建設完善作用

包括規范管理、服務于義務教育經費保障機制、完善內部管理制度、健全責任機制等作用。在專項檢查過程中，若發現被檢查單位的內部控制中存在缺陷或不足之處，幫助被檢查單位確定科學、合理、可行的內部控制制度；通過開展專題檢查，根據專項檢查結果提出一些有針對性的政策性意見和建議。

二、主要政策文件

1.《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》（國發〔2005〕43號）。

2.《云南省人民政府辦公廳關于印發云南省深化農村義務教育經費保障機制改革實施方案的通知》（云政辦發〔2006〕36號）；《關于印發云南省農村義務教育階段貧困家庭寄宿學生生活費補助制度實施意見的通知》（云政辦發〔2007〕85號）。

3.《云南省農村中小學公用經費管理暫行辦法》（云財教〔2006〕7號）；《云南省農村中小學預算管理暫行辦法》（云財教〔2006〕8號）；《云南省農村義務教育階段學生免收學雜費的實施管理暫行辦法》（云財教〔2006〕9號）。

4.《云南省進城務工農民子女在城市義務教育階段就讀工作指導意見》（云教計〔2006〕14號）；《云南省城市低保家庭學生“兩免一補”工作指導意見》（云教計〔2006〕15號）。

5.《關于<農村義務教育經費保障機制改革中央專項資金支付管理暫行辦法的通知>》（云財庫〔2006〕19號）。

6.《關于印發<云南省農村義務教育階段貧困家庭寄宿學生生活費補助資金管理辦法（暫行）>的通知》（云財教〔2007〕34號）。

7.《中華人民共和國預算法》；《中華人民共和國預算法實施條例》。

三、專項檢查的難點及解決思路

（一）云財教〔2006〕7號文件執行中的難點及解決思路

1.關于公用經費開支范圍的問題。《云南省農村中小學公用經費管理暫行辦法》（云財教〔2006〕7號）第三條規定：公用經費開支范圍包括：教學業務與管理、教師培訓、實驗實習、文體活動、水電、取暖、防暑、交通差旅、郵電、儀器設備及圖書資料等購置，房屋、建筑物及儀器設備的日常維修、維護等。不得用于人員經費、基本建設投資、償還債務等方面的開支。

（1）部分學校用公用經費列支守校人員及保安服務人員勞務費、食堂炊事人員工資、臨時代課人員補貼的情況。

（2）部分學校用公用經費列支部分基本建設項目前期經費、附屬工程費的情況。

（3）部分學校用公用經費償還以前年度各種債務支出。

解決思路：

（1）各學校守校人員及保安服務人員勞務費、食堂炊事人員工資、臨時代課人員補貼等屬于人員經費的支出，應納入各學校年度預算，由當地財政應予以保障。

（2）對屬于基本建設項目的前期經費、附屬工程支出的，應盡可能利用農村義務教育階段中小學校校舍維修改造資金予以實施，不足部分由各地方政府予以扶持。

（3）對償還各種債務支出的處理：對因各種原因支出以前年度應付未付的屬于日常運行維護的相關支出，一方面各級公用經費資金應及時撥付，另一方面各學校應嚴格執行《云南省農村中小學預算管理暫行辦法》（云財教〔2006〕8號），加強資金支出的預算和管理，做好相關支出的及時報銷管理，避免部分支出長期不報銷。對屬于“普九”期間產生的相關債務問題，應納入當地政府各年度財政預算，安排專項資金化解債務問題。

2.關于教育培訓費開支限額的問題。云財教〔2006〕7號文第三條規定：教師培訓費按照學校年度公用經費預算總額的5%安排，用于教師按照教育行政主管部門、學校年度培訓計劃等參加培訓所需的差旅費、伙食補助費、資料費和住宿費等開支。在檢查過程中存在2種情況：

（1）部分學校培訓費開支占公用經費總額的比例偏低，個別學校甚至教師培訓費為零；從培訓費的支出情況分析，教師培訓中送出去培訓的機會較少，主要是縣、鄉學校的內部交流，對教師專業素質提高的培訓所占比例較低。

（2）以教研活動的名義支付教師伙食補助或餐費的現象較多。

（3）少數學校以培訓名義支付的教師閱卷補助、運動會補助等。

解決思路：云財教2006〕7號文第三條對教師培訓費的規定中5%應作為下限規定，也就是說，5%的教師培訓費是最低要求。各農村中小學應該重視教師培訓，并在會計核算過程中做好教師培訓費的歸集和核算，使培訓費更好地為提高教師的教學和專業能力服務。

①各州（市）學校應明確教師培訓費的支出條件，界定培訓費的支出范圍，避免部分學校以教研活動的名義支付培訓費；培訓費的支出除要有明確的培訓計劃和預算外，教育局和各學校應將培訓費的使用納入剛性考核指標，按相關規定和要求使用培訓費；在培訓費的使用上應考慮統籌和分散相結合的方式，將部分培訓費在一定的層面上集中起來，利用優良的資源平臺上以請進來送出去的方式，使更多的教師能在更高的層面上得到培訓的機會并共享培訓資源。

②部分地區各鄉鎮的小學多數未實行集中辦學，山區學校到鄉鎮學校路途較遠，在集中搞教研活動、集中備課、集中閱卷的推動下，實際讓許多山區中的教師在這些工作中形成了差旅費，但又無依據報銷，因此在這些教學活動中形成了較多的餐費。由于義務教育經費保障機制公用經費不能用于餐費和招待費支出，部分學校借助了培訓費的列支范圍，將不屬于培訓費的餐費也擠進了該科目。

③對以培訓費名議支付教師閱卷補助、運動會補助等，實際上屬于用現金支付人員經費或教師補助，不符合公用經費開支范圍，也不符合教師培訓的基本要求。

（二）云財教〔2007〕34號文件執行中的難點及解決思路

1.享受生活費補助的對象難以實現動態管理。《云南省農村義務教育階段貧困家庭寄宿學生生活費補助資金管理辦法(暫行)》（云財教〔2007〕34號）第九條規定：縣級教育部門要對享受生活費補助學生人數實行動態管理，及時掌握受補助學生人數變動情況，逐月將應補助學生人數報同級財政部門。縣級財政部門在收到上級財政部門撥入的專款后要根據教育部門提供的應補助學生人數，按照相應的補助標準逐月撥付補助資金，確保補助生活費的及時發放。縣本級若安排有補助資金，在撥付補助資金時，要連同本級承擔的補助資金一并進行撥付。

目前省內各州（市）、縣大多根據各年度事業統計報表分配享受生活費補助指標，生活費補助資金到位后一次或分次支付給學校，對享受生活費補助學生人數尚未實行真正的動態管理，從而出現個別學校生活費補助指標數大于在校學生人數，而其他學校部分家庭貧困的寄宿學生又無法享受生活補助的情況，從而影響生活費補助專項資金的使用效益。

解決思路：嚴格按云財教〔2007〕34號文第九條規定對享受生活費補助學生人數實行動態管理，因學生人數變動形成的生活費補助結余資金，應由縣級教育、財政部門調整安排給其他符合享受生活費規定的學生，最大限度地發揮生活費補助資金的使用效益。

2.生活費補助支付形式種類繁多。云財教〔2007〕34號第十條規定：縣級財政部門、教育部門在收到上級財球部門生活費補助資金后，應于學期內每月10日前，連同本級安排的補助資金按確定的享生活費受補助的學生數、補助標準，及時將資金撥付各學校。

在學校支付給學生生活費補助的形式上無明確規定，目前各學校主要有以下發放形式：按學期一次性發放，直接以現金支付給學生；以現金分月發放，每月發放全年補助金額的10%；將生活費補助資金全部支付給學生食堂，享受補助的學生免費就餐或少交部分餐費；將生活費補助資金支付給學生食堂，由全校學校免費就餐。

解決思路：根據云財教〔2007〕34號第十條規定，生活費補助資金應按月發放，最大限度地保障家庭貧困寄宿學生的生活。對將生活費補助資金支付給學生食堂的，所有義務教育階段學校學生食堂應退出承包經營模式，改由學校直接管理并實行零利潤經營。

（三）學生人數差異問題

云南省中小學基礎信息與義務教育經費保障機制管理系統于2009年秋季投入使用，完成了義務教育階段各級各類學校、學生、教師等信息數據的采集錄入、數據校對、審核、系統試運行等工作，可以查詢、核實各州（市）義務教育階段中小學生人數并實行動態管理。但實際上該系統相關數據的錄入由各學校負責完成，教育統計報表的報出人和系統數據的采集人是同一個人，兩個數據失去了相互驗證的功能，該系統的運行并未實現網絡化，相關數據尚未實現實時動態更新管理。

歷次檢查中經常發現事業報表統計學生人數與學生花名冊統計人數存在一定差異、學生花名冊人數與實有人數存在一定差異。結合各年度檢查情況，存在差異的原因一般為以下幾種情況：

1.學生遲到、請假或早退等情況，導致現場實點人數與學校花名冊人數存在差異。

2.因教育統計報表每學年編制一次，事業報人數未實現實時更新，導致事業報表人數略大于實有學生人數。

3.個別學校為多領取補貼資金而虛報學生人數，導致統計報表學生人數大于學生花名冊人數。

解決思路：2012年3月26日，教育部網站通報了教育部對安徽省界首市虛報中小學學生人數套取國家教育資金663.50萬元問題進行嚴肅查處的情況。我省各州（市）中小學校也要從中吸取深刻教訓，堅決杜絕類似問題的發生，各級教育部門和各級各類學校要高度重視教育資金使用監管工作，使教育經費管理和使用始終在陽光下運作。具體應對措施：

（1）全面開展教育事業統計報表報送和電子學籍數據庫信息核查，及時糾正各類違規問題。

（2）嚴格規范學籍管理工作，盡快完善學籍管理相關制度，就流動學生管理、補助資金發放等工作進一步作出明確規定，防止出現重復學籍或回流原籍學生無學籍情況，盡快實現學生信息動態管理。

四、結束語

通過專項檢查，全面深入了解全省義務教育經費保障機制的實施情況、各項政策措施的落實情況，督促各地進一步落實政府責任，探索建立長效的監督檢查機制，及時發現和解決改革過程中存在的問題，確保義務教育經費保障機制改革的各項政策措施不折不扣地落實，推動義務教育經費保障機制改革和運行機制完善，使黨和政府的惠民政策深入人心。