我國慈善組織監(jiān)管機(jī)制探析

【摘要】慈善組織是非營利組織中從事慈善事業(yè)的組織。我國在改革開放以來，慈善事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)和政策初步形成，慈善組織呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢，慈善事業(yè)在促進(jìn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面的作用日顯突出。但同時(shí)也顯現(xiàn)了其在參與社會救助過程的一系列問題：比如慈善組織的定位、內(nèi)部治理以及監(jiān)管等都成為亟待立法解決的問題。

【關(guān)鍵詞】慈善組織慈善事業(yè)監(jiān)管

一、規(guī)范梳理：我國慈善組織的現(xiàn)有法律

慈善組織是非營利組織中從事慈善事業(yè)的組織。非營利組織是西方使用較為普遍的一個(gè)詞，非政府性、非營利性、公益性都是其不可缺少的因素。慈善組織除了具備上述特點(diǎn)之外，還具備以民營社會性救助主要任務(wù)以及其財(cái)產(chǎn)的來源地捐贈性這兩個(gè)特征。目前在我國慈善組織所適用的法律即我國用于規(guī)范民間組織行為的法律法規(guī)，主要有以下幾個(gè)：《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)登記辦法》等。這些法律法規(guī)對于民間組織（包括慈善組織）的成立條件、組織機(jī)構(gòu)、政府監(jiān)管等作出了一般性的規(guī)定。就慈善組織所具有的財(cái)產(chǎn)來源的捐贈性來說，《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》也應(yīng)當(dāng)是構(gòu)成我國現(xiàn)行和慈善組織有關(guān)的法律規(guī)范之一。

迄今在我國國家立法層面還未出臺專門的慈善法。盡管2005年民政部就已經(jīng)正式開始起草《慈善法》，2006年《慈善事業(yè)促進(jìn)法》草案出臺并列入國務(wù)院年度立法計(jì)劃，但是過去的六年數(shù)易其稿，直到2012年的兩會仍然未見到慈善立法的草案。不過可喜的是，各省市已經(jīng)開始重視發(fā)展慈善事業(yè)，作為慈善事業(yè)的中堅(jiān)力量的慈善組織的政策完善與法規(guī)保障已經(jīng)提上日程，例如浙江省、上海市等均以政府工作報(bào)告的形式提出了完善慈善法規(guī)的重要性。江蘇省更是走在全國前列，率先頒布了中國第一個(gè)專門規(guī)范慈善事業(yè)，對慈善組織作出具體規(guī)定的地方性法規(guī)《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》。

在我國的現(xiàn)有法律框架下，法律承認(rèn)的慈善組織形式主要有三大類，一是社會團(tuán)體（例如，中華慈善總會以及各地的慈善協(xié)會）；二是民辦非企業(yè)單位（例如，地方民辦的敬老院、福利院）；三是基金會（例如，紅十字基金會、中國扶貧基金會）。

二、現(xiàn)狀檢視：監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)作規(guī)則

慈善組織是慈善事業(yè)中的主要力量，保障其在運(yùn)作過程中的規(guī)范性非常重要。我國現(xiàn)行法規(guī)的對于其運(yùn)作的監(jiān)管，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面[1]：

（一）行政管理制度

1.年檢制度。主要對依法登記的慈善組織執(zhí)行法律法規(guī)和政策的情況、業(yè)務(wù)活動(dòng)的開展情況、機(jī)構(gòu)以及負(fù)責(zé)人員的變動(dòng)情況以及財(cái)務(wù)管理情況等內(nèi)容按照法定程序進(jìn)行年度檢查，以確認(rèn)慈善組織是否有繼續(xù)開展活動(dòng)的資格。民政部先后發(fā)布了《社會團(tuán)體年度檢查暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》和《基金會年度檢查辦法》。根據(jù)上述三個(gè)辦法規(guī)定，慈善組織的年檢內(nèi)容主要包括：法律法規(guī)和國家政策的遵守情況；登記事項(xiàng)的變動(dòng)和登記手續(xù)的履行情況；按照章程開展活動(dòng)的情況；資金的來源和使用狀況；機(jī)構(gòu)變動(dòng)和人員聘用狀況。慈善組織需要將材料先報(bào)送業(yè)務(wù)主管單位審查合格后方可報(bào)送登記機(jī)關(guān)。

2.重大活動(dòng)報(bào)告制度。重大活動(dòng)報(bào)告制度是業(yè)務(wù)主管部門對慈善組織監(jiān)管的主要制度之一，慈善組織在舉行重大業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)，要向業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)報(bào)告。在我國現(xiàn)行法律體系中，只有部分規(guī)章規(guī)定了社會團(tuán)體重大活動(dòng)的報(bào)告制度。中央層面上對民辦非企業(yè)單位和基金會沒有作出規(guī)定；在地方層面，一些省市在地方規(guī)范性文件中規(guī)定了重大活動(dòng)報(bào)告制度，例如貴州省民政廳和常德市民政局都曾發(fā)布規(guī)范性文件；河北省滄州市民政局和內(nèi)蒙古巴彥淖爾市民政局也曾發(fā)布規(guī)范性文件。

（二）信息公開和社會監(jiān)督制度

社會監(jiān)督以慈善組織的信息公開為前提，要求慈善組織向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)告接受、使用捐贈及資助的有關(guān)情況，并以適當(dāng)方式向社會公眾公布。例如為保障基金會活動(dòng)的公開性，相關(guān)規(guī)定要求：基金會應(yīng)當(dāng)遵循公開、透明的原則；基金會分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)以及境外基金會代表機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、注銷登記，登記管理機(jī)關(guān)將向社會公告；基金會組織募捐應(yīng)當(dāng)向社會公布募集資金后開展慈善公益活動(dòng)和資金使用的計(jì)劃；基金會處理剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)向社會公告。

（三）組織內(nèi)部財(cái)產(chǎn)管理制度

慈善組織的財(cái)產(chǎn)是其機(jī)構(gòu)運(yùn)行和實(shí)施慈善活動(dòng)的物質(zhì)保障，現(xiàn)行法律法規(guī)對不同類型的慈善組織的財(cái)產(chǎn)管理制度各有詳略不同的規(guī)定。

民辦非企業(yè)單位和社會團(tuán)體類型慈善組織的財(cái)產(chǎn)管理主要有以下幾方面規(guī)定：第一、社會團(tuán)體的資產(chǎn)來源必須合法；第二、資金必須用于章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動(dòng)，不能分配給會員；第三、接受的捐助必須根據(jù)與捐助人約定的方式合法使用；第四、保障社會團(tuán)體管理費(fèi)用有合理的標(biāo)準(zhǔn)，避免社團(tuán)財(cái)產(chǎn)被專職工作人員私分。

相對于以上兩種慈善組織的財(cái)產(chǎn)管理制度，基金會的財(cái)產(chǎn)管理制度有兩個(gè)較為特殊的規(guī)定：一是規(guī)定了法定支出比例，規(guī)定了基金會年公益支出的最低比例和運(yùn)作成本的最高比例；二是對基金會投資的管理制度，基金會可以按照合法、安全有效的原則積極實(shí)現(xiàn)基金的保值、增值，基金會理事會違反條例和規(guī)章決策不當(dāng)，致使基金會遭受財(cái)產(chǎn)損失的，參與決策的理事應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

（四）法律責(zé)任制度

對慈善組織的違法違章行為，登記機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)法律規(guī)定，依照法定處罰種類和處罰程序?qū)Υ壬平M織或其負(fù)責(zé)人給予行政處罰。《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金管理?xiàng)l例》分別列出慈善組織運(yùn)作中違規(guī)情形所對應(yīng)的處罰，目前對慈善組織的行政處罰主要有：警告、責(zé)令改正、限期停止活動(dòng)、沒收違法經(jīng)營額或者違法所得和罰款、撤銷登記、依法取締。

三、缺陷反思：監(jiān)管缺位、自律不足

現(xiàn)實(shí)而言，發(fā)生在慈善領(lǐng)域的丑聞，近年來并不少見。不僅嚴(yán)重?fù)p害慈善組織的形象，也成為民間慈善事業(yè)發(fā)展的最大阻力。究其根源，就在于缺少一個(gè)相對獨(dú)立的監(jiān)督部門，以及一套行之有效的監(jiān)管體制[2]。

清華大學(xué)公管學(xué)院NGO研究所副所長賈西津談到中國現(xiàn)行慈善組織法律制度時(shí)說“不僅是紅十字基金會，應(yīng)該說整個(gè)中國慈善組織在組織治理、監(jiān)管體制、運(yùn)行機(jī)制方面都還有很大的欠缺，在統(tǒng)一的法律制度上，還沒有一套非常可操作化的監(jiān)管體制”。

（一）缺乏高效的行政監(jiān)督

目前政府對于慈善組織管理采取雙重管理體制，即由“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”共同管理，造成了政府部門對慈善組織雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管的現(xiàn)象。但由于這兩個(gè)部門的監(jiān)督都停留在同一層面上，并沒有形成自上而下、由內(nèi)而外的嚴(yán)密的監(jiān)督層次和體系，導(dǎo)致了“雙重負(fù)責(zé)”有可能變成“雙重缺位”，或形成監(jiān)督—推諉—敷衍的惡性循環(huán)。主管單位若發(fā)現(xiàn)問題卻沒有處罰權(quán)，就只能利用行政手段解決問題，導(dǎo)致對慈善組織的控制和行政干預(yù)的加重，行政機(jī)關(guān)雖然有行政執(zhí)法權(quán)，但是相對于業(yè)務(wù)部門來說其和慈善組織的關(guān)系較為疏遠(yuǎn)，不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)慈善組織在具體活動(dòng)中存在的問題。

就年檢制度而言，面對各式各樣的民間組織，有限的管理人員很難通過年檢真正達(dá)到有效監(jiān)督，操作成本高，而假借公益名義牟取私利的組織往往不能被發(fā)現(xiàn)。僅憑年檢報(bào)表不足以判斷慈善組織的公益性和對其實(shí)施監(jiān)督的。年檢辦法對于業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和登記管理機(jī)關(guān)的審查期限缺乏具體規(guī)定，容易導(dǎo)致審查的拖延，最終影響慈善組織的合法權(quán)益，在對相關(guān)法規(guī)規(guī)章進(jìn)行修改時(shí)，必須對有關(guān)機(jī)關(guān)的年檢審查期間做出明確的規(guī)定，從而防止有關(guān)機(jī)關(guān)的拖延，損害慈善組織的合法權(quán)益。

現(xiàn)行規(guī)范性文件規(guī)定的報(bào)告對象都是慈善組織的業(yè)務(wù)主管單位，是否也應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)告，何為重大活動(dòng)，由什么機(jī)關(guān)決定，報(bào)告的時(shí)間程序如何，報(bào)告的法律效力如何，都沒有做出規(guī)定。

雖然我國現(xiàn)行規(guī)范性文件只規(guī)定業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)，卻沒有規(guī)定政府部門必須擔(dān)任相應(yīng)業(yè)務(wù)的慈善組織的主管部門，也沒有規(guī)定業(yè)務(wù)主管單位不履行職責(zé)、疏于管理的具體法律責(zé)任。對監(jiān)管機(jī)關(guān)的規(guī)范不健全也導(dǎo)致了慈善組織監(jiān)管的缺位。

（二）缺乏完善的信息披露制度

慈善組織運(yùn)行的透明度是取得社會公信力和公眾支持的重要保障。現(xiàn)行法律法規(guī)僅原則上要求慈善組織要接受財(cái)政部門的監(jiān)督或者政府有關(guān)部門的審查等，缺少詳細(xì)的操作規(guī)定，對財(cái)務(wù)公示制度也沒有具體明確的要求，使得慈善組織各行其是、無所適從，對工作程序信息以及項(xiàng)目運(yùn)行的效益等方面的內(nèi)容公示要求也仍然是空白，造成監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體之間出現(xiàn)信息不對稱。

盡管在《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理?xiàng)l例》中均有關(guān)于慈善組織公開其財(cái)務(wù)信息的規(guī)定，但都屬于原則性規(guī)定，過于簡略且操作性差。社會公眾只能從某指定媒體獲得僅僅一年一次的慈善組織相關(guān)信息，而這些信息只是慈善組織自行上報(bào)的信息，大多沒有經(jīng)過監(jiān)督主管部門的主動(dòng)審核(如上海慈善總會網(wǎng)站上雖然有玻璃袋一項(xiàng)公布了現(xiàn)金流向，但是根本不能真實(shí)反映出現(xiàn)金的用途和捐助的情況)。法律更沒有賦予普通公民獨(dú)立查詢慈善組織財(cái)務(wù)信息的權(quán)利。如我國第一個(gè)私人建立中華綠蔭兒童村、曾被譽(yù)為“中國母親”的胡曼莉，就利用信息公開機(jī)制的不完善，篡改審計(jì)報(bào)告將公眾的捐款挪作私用[3]。

（三）缺乏第三方評估機(jī)制和行業(yè)自律機(jī)制

在一個(gè)多元化的民主社會，慈善組織的社會監(jiān)督體系應(yīng)當(dāng)也是多元化的，目前我國對慈善組織的監(jiān)督著重于行政監(jiān)督，而行政監(jiān)督往往是一種被動(dòng)的監(jiān)督。雖然法律賦予行政機(jī)關(guān)主動(dòng)調(diào)查的權(quán)力，但其監(jiān)督還主要依靠慈善組織報(bào)送的各種文件、票據(jù)等進(jìn)行審查。我國缺少慈善組織的同業(yè)自律組織，沒有一個(gè)獨(dú)立的第三方評估組織對慈善組織的工作績效做出公正的評價(jià)，為社會公眾和社會組織選擇有效的慈善組織進(jìn)行捐贈提供信息。

四、制度完善：慈善組織的透明度和社會公信力建設(shè)

健全和完善現(xiàn)行的慈善組織監(jiān)督機(jī)制，必然會增加政府行政管理的成本。但不可否認(rèn)，這是我們必須付出的。中華慈善總會會長范寶俊指出，我國對慈善事業(yè)發(fā)展監(jiān)管體制還不夠健全，任何一個(gè)組織，都不能孤立于社會而存在，所謂有利益的地方就有腐敗，即便頂著一頂“慈善”的光環(huán)，慈善組織也同樣要接受“被監(jiān)督”，因而從制度角度說，應(yīng)該做最壞的設(shè)想，一個(gè)好的制度一旦得以確立，其社會效益將是長期而深遠(yuǎn)的。

慈善機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制的一個(gè)基本核心思想應(yīng)當(dāng)是：行政監(jiān)管、社會監(jiān)督、行業(yè)自律相結(jié)合，著重增加慈善組織的透明度和社會公信力。筆者認(rèn)為可以從以下幾方面來完善我國的慈善組織監(jiān)管機(jī)制：

（一）統(tǒng)一慈善組織的登記機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)

中國社科院渠濤教授曾指出：“中國傳統(tǒng)的行政管理機(jī)關(guān)本來就非常龐大，管理職能和范圍的分類也很細(xì)，在這樣的條件下沒有必要也沒有理由再給登記機(jī)關(guān)賦予這種職能。如果讓登記機(jī)關(guān)履行這種監(jiān)督職能，必然要在硬件（設(shè)備設(shè)施）和軟件（人員）上增加投入，這樣一來就會同政府機(jī)構(gòu)改革的大方向背道而馳。更重要的問題是，即便擴(kuò)大了機(jī)構(gòu)和增加了投入，登記機(jī)關(guān)是否能夠不負(fù)重托身兼二職還是一個(gè)未知數(shù)。”[4]因而有人提出，可以將登記管理機(jī)關(guān)從業(yè)務(wù)監(jiān)督職責(zé)中剝離出來，對慈善組織的業(yè)務(wù)監(jiān)督轉(zhuǎn)由業(yè)務(wù)主管單位全部承擔(dān)。筆者并不贊成這樣的觀點(diǎn)。

盡管將業(yè)務(wù)監(jiān)督職責(zé)直接交由原來的業(yè)務(wù)主管單位看似操作便捷，但現(xiàn)有的業(yè)務(wù)主管單位對慈善組織的法律主體特殊性和獨(dú)立性仍沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，其監(jiān)管范圍往往按照慈善組織的業(yè)務(wù)范圍劃分。而這種劃分的標(biāo)準(zhǔn)和界限并不清晰，且隨著慈善組織業(yè)務(wù)活動(dòng)的多元化和業(yè)務(wù)范圍的跨領(lǐng)域化，登記過程中慈善組織“歸口難”的現(xiàn)象必然會延續(xù)到慈善組織的業(yè)務(wù)監(jiān)督過程中:一方面，不同的政府部門有著不同的審核標(biāo)準(zhǔn)，寬嚴(yán)不一；另一方面，由于監(jiān)督慈善組織的責(zé)任分散于許多部門，沒有任何一個(gè)部門有可能發(fā)展出處理慈善組織事務(wù)的專長，而且和慈善組織有關(guān)的事務(wù)在這些部門中都是副業(yè)，所以無法得到足夠的重視和支持。

因此，在慈善組織的日常業(yè)務(wù)活動(dòng)中無需由兩個(gè)主體重復(fù)監(jiān)督工作，但卻不能僅僅將原有的監(jiān)督職責(zé)簡單地轉(zhuǎn)移給原來的業(yè)務(wù)主管單位，可以借鑒英國設(shè)立專門的慈善委員會的做法，結(jié)合中國的現(xiàn)狀，建立一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)對慈善組織進(jìn)行登記和監(jiān)管，專門負(fù)責(zé)對慈善組織的準(zhǔn)入監(jiān)督和過程監(jiān)督工作和審查監(jiān)督慈善組織對捐贈財(cái)產(chǎn)的使用等方面情況。在各地各級民政部門設(shè)立專門的慈善組織管理機(jī)構(gòu)，通過法律的規(guī)定細(xì)化其具體監(jiān)督職責(zé)，并提供行為判斷的法律依據(jù)。

強(qiáng)化現(xiàn)行體制下其他政府機(jī)關(guān)監(jiān)督的輔助作用，由各個(gè)部門協(xié)作統(tǒng)一依法對慈善進(jìn)行監(jiān)督，如人民銀行對基金會的財(cái)務(wù)監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督以及稅務(wù)部門、工商行政管理部門對慈善組織的監(jiān)督等等。這些機(jī)關(guān)不再是“可以”對慈善組織進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督檢查，而是“必須”這么做，并有責(zé)任在履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)主動(dòng)與民政部門進(jìn)行溝通合作。

（二）建立第三方評估機(jī)構(gòu)，完善慈善組織的自律機(jī)制

行業(yè)互律機(jī)制是實(shí)現(xiàn)慈善組織自我管理、自主發(fā)展的必要條件之一。在這方面，我國政府主管部門的態(tài)度尚顯保守。政府應(yīng)當(dāng)高度重視慈善組織互律機(jī)制的建立，積極倡導(dǎo)那些旨在推動(dòng)建立慈善組織互律機(jī)制的努力，并鼓勵(lì)慈善組織通過必要的行業(yè)規(guī)范與公共道德來加強(qiáng)彼此之間的交流、合作與相互監(jiān)督管理，推動(dòng)慈善組織的健康發(fā)展。在中國的慈善事業(yè)發(fā)展中也可借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，從試點(diǎn)入手，積極引入慈善組織的第三方評估機(jī)構(gòu)，不僅可以節(jié)省有關(guān)政府部門監(jiān)管精力，提高專業(yè)化程度和監(jiān)管水平，也利于提高慈善行業(yè)的公信度。

（三）完善慈善組織的社會公示制度

建立公開的財(cái)務(wù)管理制度，善款使用的追蹤、反饋機(jī)制和公示制度，及時(shí)向社會公布捐贈款物的使用情況，確保社會捐贈款物使用安全有效，確保捐贈人的意愿得到有效落實(shí)。可以規(guī)定慈善組織在定期公布年度公告之外還應(yīng)當(dāng)在重大事件發(fā)生時(shí)，及時(shí)做出臨時(shí)報(bào)告向公眾公布；對慈善項(xiàng)目的預(yù)期計(jì)劃以及項(xiàng)目實(shí)施狀況進(jìn)行評估并予以公布；對于慈善組織違背信息披露的原則，導(dǎo)致披露的信息不真實(shí)、不準(zhǔn)確、不完整，應(yīng)當(dāng)對慈善組織的負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人追究相關(guān)法律責(zé)任；借鑒英國慈善組織信息披露的要求，規(guī)定包括捐贈者在內(nèi)的社會公眾以及政府監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)可以隨時(shí)查詢有關(guān)慈善組織的資料，任何一個(gè)社會公眾對有關(guān)數(shù)據(jù)、信息以及組織的詳細(xì)財(cái)務(wù)報(bào)表，有權(quán)隨時(shí)索要、復(fù)印、查詢、質(zhì)疑并得以答復(fù)，并且對慈善組織的項(xiàng)目運(yùn)行狀況和經(jīng)營狀況等方面均有提出異議的權(quán)利。我國可以比照基金會管理?xiàng)l例對基金會信息公開義務(wù)的規(guī)定，通過立法要求所有慈善組織都負(fù)有信息公開的法定義務(wù)，以此強(qiáng)化慈善組織的公開性，推進(jìn)我國對慈善組織的社會監(jiān)管。

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作者簡介：金佳卉（1985-），女，浙江金華人，法學(xué)碩士，就職于浙江省金華市中級人民法院，研究方向：民法、國際法。