官員承諾“人治化”隱憂

陳天祥

近來，有關官員承諾的報道引起了社會上的熱議。從目前有關報道來看，一些地方的官員承諾取得了較好的效果，所承諾的事項絕大多數都得到了落實，相對于人們所熟知的政府“門難進、臉難辦、話難聽、事難辦”的衙門作風，官員承諾在政壇掀起了一股清風，讓人覺得久違的公仆形象又回到了現實之中。

這種承諾制起碼在兩個方面值得稱道：一是承諾大都反映了老百姓的切身利益，如民工子女義務教育免費入讀公辦學校、農村戶戶通路和自來水、發展大棚種植增加農民收入等。并且，這些承諾很具體，不講諸如“努力”、“力爭”等套話、官話，而是用非常具體的可量化指標，易于衡量。二是對承諾動真格。表現在通過電視等媒體向社會公開，并與干部的考核掛鉤，引入公眾評議的機制。如果沒有兌現承諾，將會受到諸如誡勉談話、扣減獎金等懲罰，從而使承諾不流于形式。因此，這種承諾制對于重拾政府信用，樹立執政為民的形象，建設責任政府和服務政府都具有重要的意義。

追根溯源，承諾是現代民主制度運行過程中的一個基本元素。一個民選的政治家和官員要想獲得成功，就必須有自己的施政綱領，向選民作出承諾，告訴選民如果自己當選，將會為社會帶來什么樣的福利。如果承諾能獲得選民的認同，就能夠順利當選。然后，選民還要在政治家和官員的任期中檢驗這些承諾，再決定在以后的選舉中是否仍然把票投給他。但是，由于政治本身的復雜性，一些承諾往往無法兌現，承諾成了“空頭支票”，久而久之，人們普遍對政治產生冷漠感，也導致了政府威信的下降。

在中國的政治制度框架中，承諾機制大量存在。例如，每屆政府都要向人民代表大會報告工作，接受人民代表的質詢和檢驗。只不過，到目前為止，由于人大制度還存在不完善之處，使得憲政內的政府承諾沒有發揮其應有的作用。近年來，一些民生問題如義務教育、社會保障、醫療衛生、收入分配不公、腐敗現象等比較突出，社會矛盾尖銳，都與存量承諾機制的失靈有關。新的增量官員承諾的出現，則可以在一定程度上彌補存量承諾機制的不足。

但是，新的官員承諾最容易使人質疑的，一是它能否長久，二是如何保證承諾與民意始終保持一致。如果沒有法律和制度的保障，這種形式的官員承諾就可能重復“人治”的老路，它取決于某個領導的主觀好惡，可能出現“運動式”推進和“曇花一現”的危險。當新領導不認同時，也許它就壽終正寢了。另外，由于沒有制度保障，民眾利益訴求機制不健全，可能導致官員的承諾不符合實際，甚至出現違反民意的“政績工程”。還有一點需要注意的是，政府要回歸自己的職能本位，著力提供公共物品和公共服務，而不能干預市場范圍調節的事務。像上述提到的，官員發動農民發展大棚種植，其本意可能是好的，但如果無視市場規律，導致農產品賣不出去，這樣不僅會傷害農民的利益，甚至還會損害政府的形象，結果是好心辦了壞事，勞而無功。

因此，可以看出，官員承諾是一種發展趨勢，是現代民主政治、民主行政的必然要求，但不能靠“人治”、“運動式”推動，應該將之納入到法制化軌道。就中國國情而言，一是要完善人民代表大會制度，使選民選出的代表能夠真正代表民意，然后充分發揮人大作為國家權力機關在政權框架中的核心作用，使政府承諾受到國家根本制度的剛性約束，這樣一方面可以使政府的承諾實現常態化和制度化，也可以使政府承諾建立在堅實的民意基礎之上。二是完善其他民眾訴求機制，如通過民意調查、聽證會、民主協商、決策公開征詢意見等實現決策的民主化和科學化，克服政府承諾的長官意志。三是加強制度建設，建立“陽光政府”，如政府政策、措施和目標的公開、財政預算決算公開、政府運作過程公開等，實現政府承諾的公開化。四是轉變政府職能，強化政府提供公共物品和公共服務能力，禁止政府越俎代皰干涉市場調節范圍的事務，提高政府承諾的公共性和科學性。五是強化問責機制，使承諾不流于形式。除了完善人大這一根本的橫向問責機制外，還需要完善縱向的問責機制，實現承諾與問責的掛鉤，其中最重要的一點是問責公開化，包括問責的形式、標準、結果公開等，以便于社會的監督。

（作者為中山大學政治與公共事務管理學院教授、博導）

責編/李逸浩美編/石玉

案例

官員踐約

1．河南省漯河市“十萬黨員公開承諾”2008年曾在全國引發熱議，在人們質疑和期待的目光中，漯河市公開承諾堅定地走了4年。如今，承諾踐諾之路越走越寬，各級黨組織及黨員、領導班子及成員，甚至民營企業管理人員、非黨員干部、普通群眾也積極參與進來，全市近11萬黨員96%以上參與了公開承諾，承諾兌現率在95%以上。

四年前，河南漯河市直工委書記戴友良一句“堅持走路上下班”的承諾引起網民“拍磚”。今天，這位幾年來一直堅持走路上下班的書記對媒體說到：“原來承諾是為了逼自己厲行節儉，現在走路上下班已經成為我的生活習慣。”而“身體力行，引導建立良好的社會風尚”正是漯河市當年對黨員干部制定公開承諾事項的要求之一。

2．2010年昆明市委、市政府81家單位“一把手”在媒體上就如何“提升工作效能，爭創一流業績”作出公開承諾，接受社會監督，實現各項工作提速提質提效。其中市委辦公廳的承諾書中包含以下內容：“一是全年撰寫各類重要文稿500篇，充分發揮以文輔政作用；二是由市委辦公廳組織的全市性會議控制在40次以下，“昆發”、“昆通”和“昆辦發”文件數量控制在100個以內，組織全市黨辦系統辦文業務交流會議1次；三是加強信息工作，全年各類信息報送不少于3000條……”

3．2011自11月中旬以來，義烏開展了“踐行承諾，破解難題”專項行動，由市領導帶隊深入鎮街現場辦公，對鎮街提出的34個方面的47個難題進行梳理分析，落實責任人、責任部門。“干部換了，崗位承諾不換！”金華市委常委、義烏市委書記黃志平說，為干部戴上“緊箍咒”，就是要讓干部以強烈的責任心和黨性原則，為老百姓辦好事辦實事。

官員爽約

1．2010年從4月20日開始，宣城市委、市政府所有領導同志分別到市信訪局開門接訪，并將具體日程安排事前在媒體上予以了公布。其中5月4日是市長虞愛華的接訪日。但當天，接訪的卻是一位其他領導。市長“爽約”，當地的幾家網站上，不少網友就此事發帖“炮轟”。5月8日，虞愛華在政府網站發帖回應，對“爽約”的事進行了說明，同時也請市民理解，稱“我也是普通人”。

2．山東樂陵一個殘疾農民想要回被占的18畝承包地，省農業廳認定他有理推動解決，市委書記接訪承諾解決，但一直拖而不決，2011年經媒體公開報道，在社會上就“官員爽約”引起廣泛關注。