探索有中國特色的環境管理新模式

周生賢

近年來，經過各方面的共同努力，我國環保科技工作取得顯著成效。在看到成績的同時，我們必須清醒地看到，當前環?？萍颊w創新能力相對較弱，對新型環境問題探究不深，污染減排的科技貢獻有待提高，整裝成套環境實用技術仍然十分缺乏，新興環保產業培育機制亟待完善。這些問題必須引起我們的高度重視，采取有力措施予以解決。

加快實現環境管理戰略轉型

做好新時期環保工作，必須把思想認識統一到黨中央、國務院的最新要求上來，始終堅持改革創新，不斷完善管理思路，建立與經濟社會和環境形勢發展需求相適應的管理模式。

從環境管理的目標導向來看，環境管理通常有三種模式：一是以環境污染控制為目標導向的環境管理。上世紀八十年代之前的美、日、西歐等發達國家以及目前大部分發展中國家基本上采取這種模式。這一時期，經濟快速發展，環境污染日趨嚴重，公眾環境意識空前覺醒，環境保護運動風起云涌，政府采取各種政策措施控制環境污染，其標志是實施嚴格的排放標準和總量控制措施。二是以環境質量改善為目標導向的環境管理。上世紀八十年代以后大部分發達國家基本采取這種模式。這些國家經二三十年的努力，基本解決了常規污染問題，環保工作的重點轉移到環境質量持續改善和全球環境問題。這一模式的標志是實施更加嚴格的環境質量標準，以環境質量目標“倒逼”經濟結構調整，實現以環境保護優化經濟增長。三是以環境風險防控為目標導向的環境管理。進入新世紀后，發達國家環境質量管理不斷深化，開始更加關注人體健康和生態安全，以風險預警、預測和應對為主要標志的管理模式逐漸形成。

從環境保護事業發展的軌跡來看，這三種模式代表了不同的發展時期和管理水平。以污染控制為目標導向體現了人類面對矛盾所采取的治標之策，正如急癥病人首先要治病一樣，環境管理基本上處于被動應對態勢。以環境質量為目標導向體現了人類實現協調發展的治本之策，更加強調以人為本，環境管理由被動應對轉為主動防控。以風險防控為目標導向體現了人類可持續發展的核心理念，環境問題可防可控，經濟環境協調發展，人與自然和諧共處。這三種模式代表環境管理的不同發展階段，三者之間相互關聯、密切聯系，不能截然分開，在一段時間里，可能存在你中有我、我中有你的情況。

采取什么樣的管理模式取決于經濟發展水平、公眾環境意識和監督管理能力等因素。我國經濟社會發展的不平衡性和環境問題的復雜性決定了我國環境管理模式選擇的多維性，在一定時期內，一種、兩種甚至三種模式并存將是常態。但總體而言，我國目前的環境管理基本屬于以污染控制為目標導向的模式。近期，備受社會各界關注的PM2.5問題昭示我們，環境管理的最終成效還是要體現在環境質量改善上，環境管理只有以環境質量為目標導向，才能得到人民群眾的充分理解和大力支持。發布新修訂的《環境空氣質量標準》是一個標志性事件，表明我國環境管理開始由以環境污染控制為目標導向，向以環境質量改善為目標導向轉變，扣響了環境管理戰略轉型的“發令槍”。

第一，環境管理轉型是加快轉變經濟發展方式的客觀需要。我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，發展是執政興國的第一要務。改革開放以來，我國經濟社會發展取得舉世矚目的成就，也付出了過大的資源環境代價。目前，我國每年能源消耗量占全球19.5％，石油消費量一半多依靠進口，煤炭消費量相當于其他國家的總和，高能耗產生了僅占世界8.6％的GDP，卻留下了許多受污染的城市、全世界1/3的垃圾和頻繁發生的“血鉛”事件。“沒有環境保護的繁榮是推遲執行的災難”，面對日趨強化的資源環境約束，如果繼續沿用拼資源、拼消耗的發展模式，我國經濟將難以持續，出現“增長的極限”并非危言聳聽。必須在進一步強化污染控制的基礎上，積極探索污染控制與質量改善兼顧的中國環境管理新模式，以環境質量管理“倒逼”經濟發展方式轉變，推進經濟社會的長期平穩較快發展。

第二，環境管理轉型是保障和改善民生的內在要求。經濟發展關系人們的生活水平，環境狀況決定人們的生存條件。隨著經濟社會發展，人民群眾的需求層次不斷提高，在解決溫飽以后，喝上干凈的水、呼吸上新鮮的空氣、吃上安全的食品、在良好的生態環境中生產生活，越來越成為廣大人民群眾的普遍追求?；镜沫h境質量、不損害群眾健康的環境質量是一種公共產品，是各級政府應當提供的基本公共服務。我們堅持環保為民，必須認真回應人民群眾的關切和期待，實現環境管理從污染控制為主轉向污染控制與質量改善兼顧，切實滿足人民群眾宜居安康的迫切愿望。

第三，環境管理轉型是緩解環境壓力不斷加大的必然選擇。我國正處于工業化中后期和城鎮化加速發展的階段，發達國家一兩百年間逐步出現的環境問題在我國集中顯現，呈現明顯的結構型、壓縮型、復合型特點。當前，我國環境狀況總體惡化的趨勢尚未根本改變，壓力還在加大。我們必須堅持源頭防控、標本兼治，緊緊抓住影響環境質量的關鍵污染因素，有針對性地采取控制措施，才能事半功倍，從根本上解決突出環境問題。建立以環境質量為核心的管理模式并不意味著不再考慮污染減排和總量控制，而是要采取更嚴格的污染控制措施，控污減排的目的性更加明確，要求更加剛性。

加快環境管理的戰略轉型必須堅持科技先行

今后一段時期，環境管理工作亟待突破的重中之重，就是在進一步強化污染控制的基礎上，積極探索有中國特色的環境管理新模式。從歷史上看，每一次環境保護領域的重大理論創新和技術革新，總會引領環境保護意識、管理思路與污染治理水平的跨越發展。加快環境管理的戰略轉型必須堅持科技先行。

一要通過科技手段創新管理理念。認識是行動的先導，科學探索是發現規律的必由之路，只有理念創新才能推動管理轉型。要繼續深化對推進環境保護歷史性轉變、讓江河湖泊等重要生態系統休養生息、建設生態文明的認識，不斷深化環境保護與經濟社會發展關系的認識，不斷加深對自然生態環境演替、污染綜合防治和生態環境管理規律的認識，不斷深化污染控制、環境質量改善和環境風險防控三者之間關系的認識，夯實環境保護的理論基礎。

二要深入研究適合國情的環境質量管理模式。要按照在發展中保護，在保護中發展的戰略思想，深入研究分類分區管理的戰略、制度，以及相應的法律、經濟、技術、行政手段。根據不同地區的經濟發展水平和環境問題特點，因地制宜、分類指導。要以環境質量目標為核心，建立與之相配套環境保護宏觀戰略體系、全面高效的污染防治體系、健全的環境質量評價體系、完善的環境保護法規政策和科技標準體系、完備的環境管理和執法監督體系、全民參與的社會行動體系。要進一步強化環境質量標準的導向作用，以環境質量標準倒推規劃目標，依據規劃目標科學確定重點任務，根據任務需求合理配置管理資源。只有這樣才能以最小的代價獲得最大的環境效益，走出一條代價小、效益好、排放低、可持續的環保新道路。

三要大力夯實環境質量管理的科學基礎。環境質量改善是環境保護的永恒主題，也是環保工作的根本出發點和落腳點。加強環境管理、改善環境質量必須依靠科學技術。當前，環境管理正從被動應對向主動防控轉變，從控制局地污染向區域聯防聯控轉變，從控制一次污染物向控制二次污染物轉變，從單獨控制個別污染物向多污染物協同控制轉變。與之相適應，要積極組織力量開展研究，掌握環境問題產生、發展的規律，明確各類排放源和相互作用情況，提出改善環境質量優先控制的污染物清單、控制領域，并研究相應的對策措施。通過環境健康調查和研究，探索建立以人體健康為導向的環境風險防控體系。“接地氣”是做好環保工作的基本方法，要認真做好環境監測與信息公開，向社會及時準確地發布環境質量狀況，爭取社會公眾的廣泛支持，逐步形成環境風險信息研判和環境質量動態預報能力。

四要進一步提高應對全球環境問題的綜合能力。環境問題無國界，是一個涉及經濟、政治、社會、文化、科技等多層次多維度的復雜體。當前世界各國的競爭已經從傳統的經濟、技術、軍事等領域延伸到環境領域。發達國家利用環境問題不斷翻新貿易壁壘和保護措施。氣候變化、生物多樣性等全球問題已成為國際社會關注的熱點和博弈的新焦點，我國二氧化碳、二氧化硫等排放量已居世界前列，發達國家要求我國減排的壓力不斷加大。作為一個后起的發展中國家，我國不可能通過跨國擴散、轉移污染行業等途徑減輕環境壓力。要積極適應世界科技和產業調整變革，大力增強自主創新能力，積極開展環保技術引進、研發和推廣，努力搶占環境技術制高點，在國際競爭與合作中贏得主動。

著力完善環?？萍紭藴鼠w系

科技在環境保護事業發展中具有引領和支撐的重大作用?！笆濉逼陂g，我們要加快完善環境科技創新、環保標準規范、環境技術管理、環保產業培育和科技支撐保障等體系，為探索環保新道路提供強大堅實的科技支撐。

第一，以環保標準為抓手，不斷提高環境監管水平。要加快完善以環境質量標準為核心，以污染物排放和控制標準、環境監測和環境管理技術規范為重要內容的環境標準體系，不斷提高標準體系的科學性、系統性、適用性。要加強標準的基礎研究，科學確定環境基準，并根據標準工作的需求部署科研任務，充分發揮重大科研成果對標準制修訂的支撐作用。要加強環境技術的研發、推廣和應用，通過標準實施帶動技術進步和環保產業發展。要加大環境標準宣傳培訓力度，形成環境管理人員和企業管理者學標準、用標準、守標準的良好風氣。要加強環保標準的考核評估，讓標準真正成為指南針、緊箍咒和百寶箱。

第二，以環境服務業為重點，大力培育節能環保產業。要進一步強化環境規劃的引領作用和政策標準體系的強制作用，引導環保產業發展的重點和方向。通過加大環境監管與執法力度，將培育的潛在市場最大程度地釋放為現實市場。推進環境污染治理設施的社會化運營，以大力發展環境咨詢服務和綜合環境服務為重點，全面提高產業化水平，促進環保產業的結構升級與優化。把大力發展環境服務業作為環保產業升級轉型的突破口，這既是現實的又是長遠的戰略部署。環保產業成熟的標志是環境服務業比重的增加。近期可選擇一些積極性比較高的地方，在土壤、河流、生態修復等方面進行合同環境服務試點。

第三，以重點科研項目為依托，突破環境質量改善關鍵技術。要以實現減排任務和環境質量改善為核心，突出抓好重點科研項目，高度重視科研成果的集成與產出，突破一批關鍵技術，掌握環境污染演變與生態退化機理和調控機制，全面提升科技支撐水平。水專項是環保科技工作的重中之重，要按照國務院重大專項實施推進會和水專項實施推進大會有關部署和要求，按照“一湖一策”、“一河一策”思路，舉國動員，協同創新，聚焦重點流域，確?！笆濉薄皽p負修復”目標實現。在繼續推進環保公益性項目的基礎上，積極爭取區域大氣污染控制、土壤污染防治、環境基準等重大環境科技專項的立項。

第四，以環境技術管理為支撐，不斷提高污染防治科技水平。污染減排是環境保護工作的重中之重。當前，減排正處于關鍵時期，如逆水行舟，不進則退，容不得有一絲一毫的松懈和麻痹。環境技術是污染防治的基礎，也是環境管理和監督執法的重要手段和措施。要大力實施科技減排工程，向科技要減排潛力，通過科學研究、技術研發、標準規范等手段，不斷提高污染減排的科技含量。發布一批污染防治技術政策、工程技術規范和最佳可行技術指南，大力推進減排關鍵技術研發、推廣和應用，引導企業開展技術創新，選取重化工等重點行業、企業開展減排技術創新試點。建立污染防治技術動態更新系統，定期發布符合我國國情和國際發展趨勢的環境技術發展報告。不斷完善環境技術評價制度，研究制定相關激勵政策措施，不斷提高產業化規模。

第五，積極倡導清潔生產與綠色消費，提高全過程環境管理技術水平。環境保護貫穿于生產、流通、消費等各個環節。立足于從根本上解決環境問題，需要建立起覆蓋經濟社會發展各個環節的污染防控體系。要加快建立清潔生產評價指標體系，加強清潔生產的技術指導，促進環境污染的全過程控制。完善國家生態工業示范園區管理體系。建立可持續消費節能減排績效評價指標體系，積極開展評估試點。進一步擴大政府綠色采購范圍，加大政府在服務領域的綠色采購力度。積極推動新聞出版、教育、醫療、零售業等重點領域的可持續消費。鼓勵使用環境標志、環保認證和綠色印刷產品，大力倡導可持續消費理念，提升公眾可持續消費意識。

責編/肖楠美編/李祥峰