西方社會服務理論對中國的啟示

黃藝紅 劉海涌

【摘要】黨的十七大召開以來，社會服務作為保障民生和創新社會管理的重要手段越來越受到各界關注。在我國社會服務研究的探索階段，以西方社會服務理論為指導，探究我國社會服務實踐歷程中存在的問題，對于新形勢下我國社會服務的發展具有重要的借鑒意義。

【關鍵詞】社會服務實踐歷程基礎理論啟示

社會服務是政府和社會力量為了滿足全體公民尤其是特殊困難群體的基本需求而提供的具有社會福利性質的服務，它成為保障公民基本權利、維護社會穩定、實現社會公平與進步的內在必然要求。目前，我國社會服務的研究還處于探索階段，為此探討西方社會服務理論的演變，對于新時期我國社會服務的實踐具有重要的指導意義。

我國社會服務的實踐歷程及問題

我國社會服務起始于20世紀初，隨著西方社會服務思想傳入中國，國內的高校開始了最早的具有慈善性質、面向貧困民眾的社會服務實踐。新中國成立后，在社會主義改造運動中，政府開始全面接管社會服務工作，初步建立了公費醫療、農村五保戶等制度，并對無業游民、煙民、妓女等提供教育改造的社會服務。計劃經濟時期，政府幾乎包攬了全部的社會服務，并通過它的代理人—“單位”來具體承辦。文革時期，國家處于全面的混亂狀態，社會服務工作陷入了全面的停滯與倒退。改革開放后，政府開始重建社會服務，民政部帶頭開始在全國范圍內推行以社區服務為重點的社會福利服務體系建設。但社會轉型中出現的大量弱勢群體，還是突顯了社會服務供給與需求之間的矛盾。21世紀初，在科學發展觀的指導下，政府在注重經濟建設的同時，開始著手完善社會建設，社會服務領域迎來了發展的契機。2011年政府頒布的《十二五規劃綱要》明確提出，要提高政府社會服務能力，加強老年人、殘疾人、孤兒福利服務建設，加強公共衛生服務體系建設，積極培育社區各類社會組織，構建社區服務平臺。

新時期，在政府各部門的推動下，我國社會服務取得了重大進展：社會服務開始由“補缺型”向適度“普惠型”轉變；初步建立了包括防災減災服務、社會救助服務、社區服務、社會福利服務、優撫安置服務、社會事務管理服務在內的社會服務體系；社會服務的制度框架基本建立，取得了不少成就，但也存在諸多問題。主要表現在：第一，國家對社會服務建設缺乏足夠的重視。第二，我國社會服務的發展基本是以政府為主導的，很少有社會力量的參與，這導致社會服務的主體單一，民眾的社會服務需求遠遠得不到滿足。第三，社會服務制度缺乏頂層化設計，社會服務制度碎片化現象嚴重，直接影響社會服務政策的執行。第四，與西方發達國家相比，我國社會服務的理論發展滯后。

西方社會服務的基礎理論

從19世紀末至今，經歷了一百多年的發展歷程，西方國家社會服務的理論發展日趨成熟。新公共管理理論、第三條道路理論、福利多元主義、公共治理理論等都對社會服務的發展產生了深遠的影響。

新公共管理理論。20世紀70年代末以來，西方發達國家開始推行政府改革，主張“重塑政府運動”、“企業型政府”、“市場化政府”等，新的公共管理模式開始出現。新公共管理理論把現代經濟學和私營企業管理理論作為自己的理論基礎，強調政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率和質量，強調將私營企業的績效管理、目標管理、人力資源開發等管理方法應用到公有部門的管理中。代表人物奧斯本指出政府不應當成為一個龐大的無效率的機構，應通過職能變革、挖掘潛力和組織重塑來實現真正的重大改革。①在新公共管理理論的影響下，西方政府的社會服務政策開始轉向：在社會服務中引入競爭機制；盡量滿足顧客的需要；按效果而不是按投入撥款；將服務方式從直接服務轉向授權服務。

第三條道路理論。20世紀末在西方福利道路的討論中，英國社會學家吉登斯提出的“第三條道路”格外引人注目。第三條道路主張政治上超越“左”與“右”的對立，奉行“沒有責任就沒有權利，沒有民主就沒有權威”的基本原則，要建立新型的民主國家；在公共事務上實現更大透明度，積極發展與市民社會中的組織的合作伙伴關系；對福利國家進行全面的改革，變消極福利為積極福利。第三條道理理論促使社會服務從事后的服務變成事前的服務，特別重視公民社會的地位，倡導國家、市場、公民社會三位一體的社會福利模式。

福利多元主義。福利多元主義是20世紀80年代以來西方國家在發生福利危機，反思福利國家的背景下出現的。福利多元主義主張福利的規則制定、籌資和提供由不同部門共同完成、共同負責，即福利的責任不僅僅由國家或市場來承擔，其他社會主體如個人、家庭和志愿組織、民間機構等也應是福利的提供者，并應承擔相應的責任。②在福利多元主義的框架下，政府在社會服務中直接供給的角色發生轉換，逐漸轉變為社會服務的規范者、社會服務的購買者、物品管理者、仲裁者以及促使其他部門擔當社會服務供給者的角色，從而形成社會服務多元化供給的新局面。

公共治理理論。20世紀90年代開始公共治理理論是對新公共管理理論的重大發展和突破。該理論創始人羅西瑙指出：“治理是由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。”③他強調治理是政府與公民社會對公共生活的合作管理，強調多元治理主體對社會公共事務的協作管理以增進公共利益最大化。在該理論影響下，社會服務的供給主體發生了巨大變化。政府不再是實施社會管理功能的唯一權力核心。非政府組織、非營利組織、公民自組織等第三部門和私營機構將與政府共同承擔管理公共事務、提供公共服務的責任。

綜上所述，新公共管理理論開始了西方社會服務市場化改革的先河，但追求服務效率的同時卻忽視了社會公平。第三條道路理論試圖實現效率與公平的平衡，以新的混合經濟促進社會服務發展。由于第三條道路理論過于抽象，缺少現實的可操作性，因此，倡導社會服務主體多元化的福利多元主義和公共治理理論開始出現，并對當代西方社會服務制度的改革起到了重要的推動作用。

西方社會服務基礎理論對我國的啟示

目前，我國正處于社會服務的全面建設階段，結合我國國情、借鑒西方理論，社會服務改革應做好以下工作：

一是強化政府主導，轉變政府職能，實現政府再造。新公共管理理論認為，政府實現社會服務的方式不是劃槳而是掌舵，應該學會授權而不是直接服務，這樣的政府才能成為有使命感、有競爭力的政府。④為此，在社會服務領域，政府不再簡單的“直管、直辦、直屬”，而是更大發揮社會組織的作用；加強社會服務的法律法規和發展規劃建設；加大社會服務的資金保障、支持“政府購買服務”；強化社會服務的監督管理等。通過對政府治理理念、原則、行為等進行系統的改革，提高政府社會服務能力和效率，實現政府再造。

二是大力培育和發展各類社會組織。新形勢下，我國的社會服務也需要大量的非政府組織去承擔和運作，因此，必須大力培育和發展各類社會組織。培育和發展各類社會組織，主要是營造有利于其健康成長的外部環境，包括有利的稅收待遇、明晰的法律框架、足夠的社會資源扶持等。目前民政部正在進行的社會組織登記注冊制度改革，撤銷對社會組織嚴格而繁瑣的審批制度是發展和培養社會組織的良好開端。

三是適應民眾需求變化，加快投資型社會服務建設。吉登斯認為，國家失效的原因在于大部分福利措施的目的是解決已經發生的事，而不是切斷事情發生的根源。⑤為此，政府應實行積極的福利政策，一方面培養個人獨立意識，減少福利依賴，另一方面強調人力投資，提高就業能力，以對社會風險實行“事先預防”。投資型的社會服務實質上實現了從消極服務向積極服務的轉變。改革開放三十多年來，隨著我國經濟飛速發展，民眾的社會服務需求日益多元化，這勢必要求社會服務改變傳統的救濟模式走向關注個人能力培養的投資型模式。

（作者分別為中國社會科學院社會學所博士后、北華大學副教授，吉林化工學院社科部副教授；本文系吉林省社科基金項目“社會管理視域下的吉林省民生保障問題研究”和吉林省科技廳項目“基于社會管理創新的社會服務供給研究”的階段性研究成果）

注釋

①［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒：《改革政府：企業家精神如何改革著公共部門》，周敦仁譯，上海譯文出版社，2006年11月，第45頁。

②陳立周：“當代西方社會福利理論的演變及其本質—兼論對中國社會福利實踐的啟示”，《遼寧大學學報》，2011年第2期。

③［美］羅西瑙：《沒有政府統治的治理》，劍橋大學出版社，1995年，第5頁。

④高瑞霞，馬素林：“以新公共管理理念助推我國版權行政管理改革”，《企業家天地》，2007年第10期。

⑤［英］安東尼·吉登斯：《超越左和右—激進政治的未來》，北京：中國社會科學出版社，2000年，第158頁。