檢察法律監(jiān)督權(quán)的運行現(xiàn)狀及強化對策

曾凡珂

【摘要】我國檢察監(jiān)督立法的不完善與檢察機關“雙重領導”體制的異化，導致檢察法律監(jiān)督權(quán)在司法實踐中被弱化，因此，應制定檢察法律監(jiān)督法規(guī)范檢察機關的監(jiān)督行為，改革檢察機關的領導體制為垂直領導，推行檢察機關財政制度改革，建立和完善檢察機關經(jīng)費保障制度，以此強化檢察法律監(jiān)督權(quán)。

【關鍵詞】法律監(jiān)督權(quán)一般監(jiān)督實體處分權(quán)檢察一體化

我國檢察法律監(jiān)督權(quán)的源起及發(fā)展

我國近現(xiàn)代檢察制度正式確立于清末的司法改制，引入日本的檢察制度，實行檢審分離，在立法上規(guī)定了檢察官除刑事公訴之外對警察、審判及判決執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。新中國的檢察制度是在列寧法律監(jiān)督理論的基礎上，效仿前蘇聯(lián)檢察制度，并結(jié)合我國國情確立的。“列寧認為社會主義國家的法制應當是統(tǒng)一的，必須設立檢察機關作為專門的法律監(jiān)督機關以維護法制統(tǒng)一。”①據(jù)此，前蘇聯(lián)建立的檢察制度以法律監(jiān)督為核心，檢察機關被置于了最高法律監(jiān)督機關的地位，且被賦予了除司法監(jiān)督權(quán)外的一般法律監(jiān)督權(quán)。我國檢察制度受前蘇聯(lián)影響，建國初期在檢察機關的法律監(jiān)督方面顯現(xiàn)出與其極為相近的特色：一是設立檢察機關的目的在于保障國家法律的統(tǒng)一、正確實施；二是確立起檢察機關的一般監(jiān)督權(quán)。1954年《憲法》與《檢察院組織法》均規(guī)定檢察機關對國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民行為的合法性實行監(jiān)督。只是這種一般監(jiān)督權(quán)在1979年《人民檢察院組織法》中被刪除，統(tǒng)一收歸于全國人大及其常委會行使，檢察機關法律監(jiān)督的范圍縮小為司法監(jiān)督。1982年《憲法》明確規(guī)定檢察機關是國家法律監(jiān)督機關，為檢察法律監(jiān)督權(quán)的行使提供了根本大法保障。由此可見，我國檢察制度是應監(jiān)督法律的執(zhí)行與遵守的客觀需求而產(chǎn)生的，檢察法律監(jiān)督權(quán)是與檢察制度相伴而生的重要權(quán)力。

我國檢察法律監(jiān)督權(quán)的運行現(xiàn)狀

依據(jù)《檢察院組織法》第五條的規(guī)定，我國檢察法律監(jiān)督權(quán)的運行主要體現(xiàn)于刑事司法領域，其在消除司法不公、促進廉潔執(zhí)法和維護法制權(quán)威方面發(fā)揮著積極的作用。但由于現(xiàn)行立法的不完善及檢察機關領導體制的異化，導致檢察法律監(jiān)督權(quán)在運作中產(chǎn)生了以下問題：

一是從檢察監(jiān)督權(quán)運行的法律保障來看，檢察監(jiān)督立法滯后，背離法治國家發(fā)展對權(quán)力制約的要求。首先，監(jiān)督的內(nèi)容過于狹窄，檢察法律監(jiān)督權(quán)被縮小為司法監(jiān)督權(quán)。我國在建國之初確定了檢察機關的一般法律監(jiān)督權(quán)，而在文化大革命結(jié)束后又將其刪除，僅保留了司法監(jiān)督的內(nèi)容。究其原因在于文化大革命之后社會主義法制遭到了嚴重破壞，確立以打擊犯罪為目標的公訴權(quán)比法律監(jiān)督權(quán)更能鞏固國家政權(quán)、維護社會的穩(wěn)定。然而，現(xiàn)階段建設社會主義法治國家客觀上要求將國家權(quán)力置于法律控制之下，控權(quán)也成為檢察法律監(jiān)督權(quán)的核心，這里的控權(quán)包含對司法權(quán)及行政權(quán)的監(jiān)督，而現(xiàn)行立法將檢察監(jiān)督的范圍限于司法監(jiān)督則明顯背離了法治國家發(fā)展對權(quán)力制約的客觀要求。

其次，監(jiān)督的方式被動，檢察法律監(jiān)督權(quán)更多是一項程序性的權(quán)力，難以達到司法公正對檢察機關法律監(jiān)督能力的要求。法律監(jiān)督要求檢察機關積極主動地發(fā)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)行使中的違法性并及時糾正，但監(jiān)督方式的消極被動性卻嚴重制約著法律監(jiān)督的實效。如在立案監(jiān)督中，檢察機關行使立案監(jiān)督權(quán)應以知曉公安機關是否立案為前提，但立法中卻未明確規(guī)定公安機關就是否立案有主動告知的義務，實踐中檢察機關要知曉立案情況往往只囿于公安機關的報捕與被害人的提出，從而使立案監(jiān)督游離于法律監(jiān)督之外，嚴重影響了監(jiān)督的實效。

另外，我國檢察機關主要是通過依法啟動程序或作出程序性的決定來發(fā)揮監(jiān)督作用，如審判監(jiān)督中，檢察機關對法院庭審活動的監(jiān)督具有事后性，即不能直接決定法院庭審的違法性并當場予以糾正，而只能通過事后書面建議的方式，由作為監(jiān)督對象的法院自行決定其行為的違法性，這便使作為法律監(jiān)督者的檢察機關受制于被監(jiān)督者，檢察機關的有權(quán)監(jiān)督淪為無效監(jiān)督，司法公正得不到有效保障。

再次，監(jiān)督的法律后果缺位，檢察法律監(jiān)督權(quán)是一項弱制裁性的權(quán)力，削弱了法律監(jiān)督的權(quán)威性和執(zhí)行力。我國關于檢察法律監(jiān)督的法律規(guī)范一般只規(guī)定了適用條件與行為模式，缺乏對法律后果的規(guī)定，如立案監(jiān)督中，現(xiàn)行立法未對檢察機關立案監(jiān)督的處分權(quán)及追究法律責任的權(quán)力加以規(guī)定，導致實踐中立案監(jiān)督工作流于形式，監(jiān)督效能較低。另外，在審判監(jiān)督與執(zhí)行監(jiān)督中，檢察機關向法院提出糾正意見或向執(zhí)行機關提出書面意見后，若相應的機關不采納其正確意見，依據(jù)現(xiàn)行立法無法對審判人員及執(zhí)行人員的違法行為加以制裁，從而使檢察監(jiān)督喪失了應有的約束力與強制性。

二是從檢察監(jiān)督權(quán)運行的制度保障來看，檢察機關“雙重領導”體制的異化，加重了檢察法律監(jiān)督權(quán)的弱化。我國《憲法》與《檢察院組織法》確立了檢察機關的 “雙重領導”體制，即在橫向?qū)用嫔享毥邮苋舜蟮谋O(jiān)督，在縱向?qū)用嫔嫌猪毥邮苌霞墮z察機關的垂直領導。由此，“檢察法律監(jiān)督權(quán)被置于人大的監(jiān)督之下，同時又獨立于行政權(quán)與司法權(quán)，以保證法律監(jiān)督的有效性”②。但這種規(guī)定過于原則，缺乏程序性和制約性的硬性措施及執(zhí)法工作中有效的監(jiān)督機制，導致檢察機關上下級之間的領導關系在實踐中異化為對同級政府及黨委負責的“一重領導體制”。這在地方表現(xiàn)得尤為明顯，即地方人大與政府分管著檢察官的人事任免權(quán)與等級評定權(quán)，同時，地方政府還控制著同級檢察機關的財政大權(quán)，地方黨委則緊握檢察行政職務的晉升權(quán)。檢察機關 “雙重領導體制”在實踐中的異化最終導致檢察監(jiān)督權(quán)被嚴重地方化，甚至淪為地方利益的保護工具，失去了法律監(jiān)督應有的公正性。

強化我國檢察法律監(jiān)督權(quán)的對策及設想

一是制定《檢察法律監(jiān)督法》，規(guī)范檢察法律監(jiān)督權(quán)的運行，強化監(jiān)督的實效。具體的立法建議為：首先，完善司法監(jiān)督的范圍，恢復部分一般監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容。一方面，應對我國司法監(jiān)督的范圍加以擴充，包括刑事立案監(jiān)督的范圍不應僅局限于對是否立案的法律監(jiān)督，還包括對刑事立案程序是否規(guī)范以及立案和不立案的決定是否合法等相關刑事立案活動的法律監(jiān)督，審判監(jiān)督也應增加對建議程序庭審的監(jiān)督等內(nèi)容；另一方面，應改造并恢復部分一般法律監(jiān)督，將國家機關及其工作人員行為的合法性納入監(jiān)督的范圍，即在現(xiàn)有的司法監(jiān)督范圍之外，增加其發(fā)布決定、命令和措施的行為。其次，變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，賦予檢察機關一定實體性的處分權(quán)，加強檢察機關監(jiān)督的積極性與實效性。在立案監(jiān)督方面，賦予檢察機關一定的處分權(quán)，即“對于公安機關應當立案而不立案的，公安機關不及時說明不予以立案理由時，可報請省級檢察機關批準后直接立案”③；在偵查監(jiān)督方面，明確規(guī)定檢察機關的提前介入權(quán)，使之成為法定的權(quán)力，以便檢察機關及時糾正違法的偵查行為，保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益；在審判監(jiān)督方面，應推進申訴案件聯(lián)動檢察機制的建立，通過主動啟動檢察程序?qū)Ψㄔ旱纳暝V案件進行檢察，以保證案件的公正審判。再次，明確規(guī)定檢察法律監(jiān)督權(quán)行使的法律后果，增強檢察法律監(jiān)督權(quán)的制裁性。應從立法上規(guī)定檢察機關對拒不接受監(jiān)督的單位和個人有建議處分權(quán)，明確《檢察建議》和《糾正違法通知書》應有的法律效力，即檢察機關在發(fā)現(xiàn)相關機關的違法行為后，應及時發(fā)出糾正違法通知書，責令其限期糾正并報告結(jié)果，對于相關人員的違法失職行為則應向有權(quán)機關提出處罰建議，并督促相關機關處理，對于涉嫌犯罪的人員則直接追究其刑事責任。

二是改革檢察機關“雙重領導體制”，確立檢察一體化原則，實行檢察機關的垂直領導體制。檢察一體化原則是目前世界各國普遍采取的檢察領導體制，它要求檢察機關對外獨立行使檢察權(quán)，不受外來不當?shù)母深A，對內(nèi)實行上命下從，各級檢察機關作為共同體統(tǒng)一行使檢察權(quán)。我國也應依法確定檢察一體化原則。一方面，檢察機關對外行使法律監(jiān)督權(quán)時，應排除任何行政機關、社會團體及個人的不當干涉；另一方面，在檢察機關內(nèi)部實行上級領導下級、檢察長負責的垂直領導體制，以確保法律監(jiān)督的獨立性及有效性，進而最大限度地維護和實現(xiàn)司法公正。

三是推行檢察機關財政制度改革，建立和完善檢察機關經(jīng)費保障制度。目前地方檢察機關在財政方面對地方政府的過度依賴，嚴重影響著檢察法律監(jiān)督權(quán)對行政權(quán)的制約作用，也成為地方政府干預和影響檢察機關的法律監(jiān)督的重要因素。因此，應逐步減輕檢察機關對地方財政的依賴。在現(xiàn)階段可先嘗試將地方財政收歸省級統(tǒng)一劃撥，即將市區(qū)縣檢察機關的財政統(tǒng)一納入省級財政預算，使基層檢察機關財政先獨立于地方，待時機成熟時可實行檢察機關財政獨立，即檢察系統(tǒng)經(jīng)費獨立預算，徹底打破檢察機關財政的地方依附性，使檢察法律監(jiān)督權(quán)免于地方行政權(quán)的干預與控制，這既是檢察一體化的必然要求，又是強化法律監(jiān)督的有效手段。

（作者單位：四川理工學院法學院；本文系2011年度四川省教育廳科研項目“社區(qū)矯正檢察監(jiān)督研究”的階段性成果，項目編號：11SB209）

注釋

①何勤華：“關于新中國移植蘇聯(lián)司法制度的反思”，載于［前蘇聯(lián)］列別金斯基：《檢察院及其在一般監(jiān)督方面的活動》，陳華星、張學進譯，北京：法律出版社，1957年，第69頁。

②郝鐵川：《當代中國與法制現(xiàn)代化》，杭州：浙江人民出版社，1999年，第51頁。

③石少俠：《檢察權(quán)要論》，北京：中國檢察出版社，2006年，第209頁。