淺議食品安全監(jiān)管瀆職罪及其相關(guān)問題

毛玥

【摘要】近幾年，隨著假奶粉、毒豆芽、染色饅頭、瘦肉精等案件的曝光，三聚氰胺、亞硝酸鈉、山梨酸鉀等化學(xué)名詞逐漸進(jìn)入人們視野。這些案件的發(fā)生，導(dǎo)致民眾對(duì)食品安全問題的高度關(guān)注，由此刑法修正案（八）也特別增加了關(guān)于食品安全方面的規(guī)定。文章針對(duì)食品安全監(jiān)管瀆職罪進(jìn)行思考和分析，并提出建議。

【關(guān)鍵詞】食品安全問題瀆職罪監(jiān)管

針對(duì)食品安全違法犯罪表現(xiàn)的新形勢(shì)，十一屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過的刑法修正案（八）中明確規(guī)定了食品安全監(jiān)管瀆職罪。食品安全監(jiān)管瀆職罪罪名可以確定為：食品安全監(jiān)管濫用職權(quán)罪、食品安全監(jiān)管玩忽職守罪。①本文試從食品安全監(jiān)管瀆職罪的法律適用、立法背景及司法實(shí)踐等方面進(jìn)行分析，并對(duì)相關(guān)問題提出建議。

食品安全監(jiān)管瀆職罪在法律適用中存在的幾個(gè)問題

建議增加犯罪未遂情形的法律規(guī)定。2009年全國人大常委會(huì)出臺(tái)的《中華人民共和國食品安全法》明確規(guī)定：“食品安全事故，指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，對(duì)人體健康有危害或者可能有危害的事故。”最高人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防廳《關(guān)于加強(qiáng)食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的通知》中，明確食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的重要性和緊迫性，并提出具體強(qiáng)化措施和工作要求。但刑法條文中卻沒有相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為這是立法實(shí)踐與司法精神脫節(jié)的產(chǎn)物，應(yīng)當(dāng)在刑法第四百零八條中，增加犯罪未遂的情形，相信此舉不僅能對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員起到威懾作用，而且能對(duì)預(yù)防犯罪工作產(chǎn)生積極影響。

建議明確食品安全事故的界定標(biāo)準(zhǔn)。食品安全法中，僅對(duì)食品安全事故概念作了規(guī)定，但對(duì)于食品安全事故的界定標(biāo)準(zhǔn)，至今僅存在理論探討，未有明確的法律界定。有學(xué)者提出：“應(yīng)盡快制定食物中毒、食源性疾病及食物污染引起食品安全事故的判定標(biāo)準(zhǔn)。食物中毒、食源性疾病及食品污染未達(dá)到事故認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)只能稱為是食品安全事件，與食品安全事故是兩個(gè)截然不同的概念。”②依據(jù)檢察機(jī)關(guān)處理重大責(zé)任事故等案件的司法實(shí)踐，事故通常應(yīng)從死亡、重傷、輕傷人數(shù)，以及導(dǎo)致的直接或間接經(jīng)濟(jì)損失等方面予以界定。但食品安全事故存在著間接損失的不可預(yù)知性。例如，加入三聚氰胺的奶粉所造成的嬰兒的實(shí)際傷害和損失是無法估量的，因此筆者認(rèn)為在界定安全事故標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，除了考慮傳統(tǒng)項(xiàng)目，還應(yīng)考慮年齡等其他因素。

關(guān)于立案標(biāo)準(zhǔn)問題的建議。最高人民檢察院的劉旭紅、李京，曾對(duì)立案標(biāo)準(zhǔn)提出過自己的建議，其中關(guān)于學(xué)校師生提出了特別規(guī)定。例如，食品安全監(jiān)管濫用職權(quán)案導(dǎo)致10人以上，或者學(xué)校師生5人以上嚴(yán)重食物中毒或其他嚴(yán)重食源性疾患的，可以立案。筆者認(rèn)為，基于“適用刑法人人平等”的原則，老師不應(yīng)特殊照顧，只有學(xué)生具有特殊性。另外，學(xué)校要作界定，因?yàn)橐蝗盒W(xué)生食物中毒可能引發(fā)的后續(xù)病變，與一群博士生是不同的。綜上所述，筆者認(rèn)為根據(jù)年齡劃分更為科學(xué)，例如依造成未成年人多少人以上嚴(yán)重食物中毒或其他嚴(yán)重食源性疾患進(jìn)行劃定。

關(guān)于食品安全監(jiān)管濫用職權(quán)、玩忽職守罪與其他普通刑事犯罪，在定罪量刑方面的法律適用問題。假如出現(xiàn)這樣一個(gè)案例，一名國家機(jī)關(guān)工作人員自產(chǎn)、自銷、自檢一種假藥或不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，應(yīng)如何定罪量刑？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)“從一重罪處罰”的原則，應(yīng)判處生產(chǎn)、銷售假藥或不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該按數(shù)罪并罰判處，即判處食品安全監(jiān)管濫用職權(quán)、玩忽職守罪和生產(chǎn)、銷售假藥或不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪的數(shù)罪并罰。筆者認(rèn)為，因?yàn)樗痉▽?shí)踐中，涉及國家機(jī)關(guān)工作人員的刑事案件屬檢察院自偵自辦的范圍，所以人民法院判決時(shí)，以實(shí)際的數(shù)罪并罰判處更為妥當(dāng)。

食品安全監(jiān)管瀆職罪的立法背景及相關(guān)問題建議

隨著我國改革開放的深入，人們對(duì)物質(zhì)文化的需求也不斷增加。但信仰缺失、貧富差距增大等問題凸顯，食品安全犯罪案件頻發(fā)，國家2009年頒布實(shí)施了《中華人民共和國食品安全法》。然而，人們發(fā)現(xiàn)僅有違法犯罪分子是不能使不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品擺上人們餐桌的，國家機(jī)關(guān)相關(guān)工作人員的瀆職行為，才是導(dǎo)致不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品流入銷售市場(chǎng)的關(guān)鍵。隨著原國家食品藥品監(jiān)督管理局局長(zhǎng)鄭筱萸、廣東省高要市工商局城西工商所原所長(zhǎng)朱健文等國家公職機(jī)關(guān)工作人員的下馬，政府開始重視追究國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職侵權(quán)犯罪的刑事責(zé)任，在刑法修正案（八）中，特意增訂了安全監(jiān)管瀆職侵權(quán)罪，此舉必將給意圖違法犯罪的國家機(jī)關(guān)工作人員以威懾，并對(duì)國家食品安全監(jiān)管工作起到重大的推進(jìn)作用。

美國作為世界上最為嚴(yán)格的食品監(jiān)管國之一，其食品安全的保衛(wèi)戰(zhàn)已經(jīng)進(jìn)行了一百多年。19世紀(jì)中期以后，資本主義大工業(yè)迅猛發(fā)展，美國進(jìn)入鍍金時(shí)代，食品貿(mào)易擴(kuò)展至全國，大規(guī)模的城市化使食品供不應(yīng)求。③社會(huì)財(cái)富急劇增長(zhǎng)帶來了毫無道德約束、不顧社會(huì)后果的行為，食品市場(chǎng)出現(xiàn)了制偽、摻假、摻毒、欺詐等諸多問題，牛奶摻水、咖啡摻碳，更有甚者，牛奶中加甲醛、肉類用硫酸、黃油用硼砂防腐。④1906年6月30日，美國國會(huì)通過了《純凈食品藥品法》，此舉標(biāo)志著聯(lián)邦政府保障食品藥品安全、保護(hù)消費(fèi)者利益時(shí)代的來臨。食品藥品昆蟲管理局（以下稱FDA）成立，F(xiàn)DA收集了大量的事例，來證明《純凈食品藥品法》無法解決FDA所面臨的執(zhí)法問題。他們還舉辦了名為“恐怖之家”的展覽，⑤媒體稱美國的食品市場(chǎng)為“美國恐怖屋”。FDA還促成了《食品、藥品和化妝品法》的通過，此法擴(kuò)大了FDA在食品安全監(jiān)管方面的權(quán)力，奠定了美國現(xiàn)代食品安全監(jiān)管體制的基礎(chǔ)。

中國如何更好、更快地解決此問題？筆者認(rèn)為僅依靠立法手段是不夠的。中國是大陸法系國家，法條的滯后性比較嚴(yán)重，加之中國長(zhǎng)期處于熟人社會(huì)，因此在加大立法建設(shè)的同時(shí)，政府應(yīng)有所作為。首先，建立新形勢(shì)下的道德體系。其次，應(yīng)建立受害者跟蹤機(jī)制，對(duì)食品安全問題的受害者負(fù)責(zé)。再次，不斷更新食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，逐步規(guī)范食品添加劑的使用。例如瘦肉精，1988年歐洲就禁止將其用于飼料添加，而同時(shí)期我國卻將其作為科研攻關(guān)項(xiàng)目甚至高校“重點(diǎn)課題”予以推廣，20世紀(jì)90年代末期才開始查禁，流毒至今未盡。⑥由此，要想真正解決食品安全問題，我們還有很長(zhǎng)的路要走。

食品安全監(jiān)管瀆職罪在司法實(shí)踐中應(yīng)注意的問題

查辦食品安全監(jiān)管瀆職罪檢察機(jī)關(guān)有正確的辦案態(tài)度。涉及食品安全監(jiān)管瀆職罪的案件，大多數(shù)為有爭(zhēng)議、有社會(huì)影響的案件，在處理此類案件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)往往背負(fù)強(qiáng)大的輿論壓力。辦案人員要用證據(jù)說話，依照程序辦案，注重案件細(xì)節(jié)，既要統(tǒng)籌兼顧，又不能畏首畏尾。⑦

辦理食品安全監(jiān)管瀆職罪注意發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢(shì)。河北秦皇島市人民檢察院反瀆職侵權(quán)局在介紹其查辦“假酒真相”案件的體會(huì)時(shí)，著重指出這次辦案依靠的是集體智慧。“12·23”專案組成立后，市院由監(jiān)察處一名副處長(zhǎng)帶隊(duì)，抽調(diào)偵監(jiān)、公訴力量組成案件質(zhì)量指導(dǎo)組，提前介入、引導(dǎo)偵查取證工作，既確保了案件質(zhì)量，使案件立得準(zhǔn)、訴得出、判得了，同時(shí)又加快了提請(qǐng)逮捕、審查起訴環(huán)節(jié)的辦案時(shí)限，避免了重復(fù)取證，節(jié)約了訴訟資源。⑧

檢察機(jī)關(guān)建立情報(bào)網(wǎng)絡(luò)，改變坐等辦案的模式。依據(jù)現(xiàn)行偵查體制，偵查機(jī)關(guān)的被動(dòng)性特別突出，有關(guān)案件線索往往是由于犯罪分子內(nèi)部分贓不均、矛盾激化或媒體暗訪曝光而暴露出來。例如“3·15瘦肉精事件”就是由央視“焦點(diǎn)訪談”欄目率先曝光的。由此可見，借鑒香港廉政公署偵查職務(wù)犯罪的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施特情和臥底偵查制度就顯得極其重要。這既提高了辦案人的主觀能動(dòng)性，又有利于對(duì)重大職務(wù)犯罪的偵查和預(yù)防。⑨

總而言之，現(xiàn)在食品安全監(jiān)管瀆職罪僅僅是剛剛立法，典型案件還不多，因此司法實(shí)踐中還存在很多空白或疑惑。相信在各方的共同努力下，我國的食品安全問題一定能找到更好的解決辦法，關(guān)于食品安全方面的瀆職犯罪行為，必將得到最大限度的遏制。

（作者單位：北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院）

注釋

①劉旭紅、李京：“試析食品安全監(jiān)管瀆職罪”，《反瀆職侵權(quán)工作指導(dǎo)與參考》，2011年第2期，第109頁。

②陸仲寅、須莉燕、嵇羚：“淺析食品安全事故法律責(zé)任的認(rèn)定”，《中國食品衛(wèi)生雜志》，2010年第6期，第537頁。

③丁則民等主著：《美國內(nèi)戰(zhàn)與鍍金時(shí)代（1861-19世紀(jì)末）》，北京：人民出版社，2002年，第295～305頁。

④劉慧萍：“美國食品安全監(jiān)管百年歷程”，《魅力中國》，2010年第22期，第62頁。

⑤董曉培：《美國純凈食品的聯(lián)邦立法之路》，廈門大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009年6月。

⑥伊璐璐：“安全事件頻發(fā)，加強(qiáng)規(guī)范食品標(biāo)準(zhǔn)”，《中國食品安全報(bào)》，2011年1月6日第A02版。

⑦周習(xí)武：“怎樣理解和把握有爭(zhēng)議、有影響的案件”，《反瀆職侵權(quán)工作指導(dǎo)與參考》，2009年第3期，第118頁。

⑧河北省秦皇島市人民檢察院反瀆職侵權(quán)局：“查辦‘假酒真相背后瀆職犯罪案件的經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)”，《反瀆職侵權(quán)工作指導(dǎo)與參考》，2011年第4期，第133頁。

⑨李忠誠：“論職務(wù)犯罪偵查手段和程序的完善”，《反瀆職侵權(quán)工作指導(dǎo)與參考》，2011年第2期，第51頁。