完善廉政建設體系的路徑選擇

袁家菊

【摘要】新中國成立以來，在黨和政府的領導下，我國逐步建立了廉政體系，其在反腐過程中取得顯著成績。但隨著政治經濟的發展，原有體系的問題與不足逐漸顯露。為推進反腐工作，鞏固人民政權，建議從健全反腐機構、完善反腐法律制度、加大思想育廉力度、構建廉政監督體系等幾個方面來完善廉政建設體系。

【關鍵詞】廉政建設體系廉政建設反腐敗

腐敗問題不僅關系國計民生，而且直接影響到一個國家的生死存亡。20世紀90年代透明國際提出了國家廉政體系這個新興概念。根據新西蘭國際反腐敗專家杰瑞米·波普的構想，國家廉政體系包括兩個方面：一是支援國家政治廉潔的一系列機構性支柱；二是保障機構性支柱均衡發展的核心規則。而建構國家廉政體系的目的是使腐敗人員為他的行為承擔“高成本，低回報”的后果。

雖說廉政建設體系是一個新興的概念，但它與各國的廉政建設一樣有著悠久的歷史。我國廉政體系的雛形在建國初形成，改革開放時得到發展，十六大以來逐漸得到完善。這一體系由廉政機關、反腐法律制度、思想育廉體系及監督體系等構成。廉政體系的建立使我黨的反腐工作取得了較大的成效，但隨著新時期政治、經濟、文化的發展變化，已有的廉政體系出現了較多的問題和不足，為了鞏固人民政權，使我國在健康穩定的政治環境中建設有中國特色的社會主義，需要完善已有的廉政體系。

健全反腐機構

目前反腐機構主要有兩種類型，一種是單一機構，另外一種是多元機構。前者主要有韓國、新加坡、香港等地，后者有中國、日本、美國等國。新中國成立后，隨著各級地方行政、司法機關和基本制度的建立，反腐機構應運而生。相繼設立了中央及地方各級紀律檢查委員會、監察委員會、人民監察機關、國家審計署、監察部、檢察院、反貪局等。1993年，中紀委和監察部合署辦公，建立了“兩塊牌子、一班人馬”的體制。2007年9月，國家預防腐敗局成立，從而形成了預防和懲治相結合的反腐體系。

隨著新情況的不斷出現，我國反腐機構在取得顯著成績的同時，弊端也逐漸顯露。第一，反腐敗的權威部門較多。橫向上有多個反腐機構，隸屬于黨、政、司法等不同的系統；縱向上劃分為多個層級，分別隸屬于各級政府。第二，反腐的人力資源分散，編制不足。如我國檢察院系統從事預防工作的專職檢察官在全國僅有4000多人。國家預防腐敗局只有30個編制，容納專業人力資源的空間極其有限。第三，反腐機構間的權責不對稱。如紀檢監察和檢察機關在案件調查時，紀檢監察機關無權對腐敗嫌疑人進行拘留，無權搜查他們的身體、物品、住處等，因此不能掌握腐敗嫌疑人的全部情況，也不能將其移交給檢察機關，致使檢察機關在這種情況下也無法直接立案調查。

解決我國反腐機構存在的問題，我們可以借鑒香港廉政公署的經驗。其機構設置如下圖：

由上圖可知，廉署實行四級編制。專員以下設一個行政總部，三個處級業務部。處以下設科，由助理處長級官員主管，科以下設組。其中執行處是廉政公署最重要的部門，調查員無須拘捕令全權行使拘捕權力，有權搜查樓宇。防止貪污處是從事腐敗預防工作的專門機構，人數雖不多，但其組成人員均是專家，有管理專家、建筑師、工程師、會計師、系統分析專家、計算機專家等。廉政公署有較大的獨立性，廉政專員直接對港督負責，專員亦不得兼任政府職務，其他權力機構無權干涉廉署的工作，廉署的職員由專員自行委任。而各級職員以合約的形式聘任，期限兩年半，合約期滿后，在雙方同意下可續約，廉署“長俸制”成員只有87人，占成員總數的7%。

完善反腐法律制度

建國以來，中共建立了一套比較完善的廉政法制體系。1952年3月，推出了《關于處理貪污浪費問題的若干規定》及《中央節約檢查委員會關于追繳貪污分子贓款贓物的規定》。4月，中央政府頒布了《中華人民共和國自治貪污條例》。1992年至2001年期間是廉政制度建設比較集中的時期，黨中央、國務院和有關部門在此期間，制定的《廉潔從政行為規范》有二百一十七條。在十六屆三中全會上中共明確提出了建立“教育、制度、監督”并重的懲治和預防腐敗的體系，使我國的治腐戰略從傳統的重教育和懲治為主轉向了懲治和預防為主。

這些反腐法規曾有效地打擊了腐敗行為，但隨著腐敗問題的復雜化，這些法制體系出現了一些問題與不足。第一，在一些領域出現了法律“盲區”，如官員家庭財產申報法等；第二，一些廉政法律體系對腐敗行為界定不清楚，效力不高，且存在重復發文的現象；第三，信息公開立法才開始，政府透明度不高。第四，法規籠統，缺乏針對性；第五，對受賄者的量刑重，而對行賄者懲處較輕。對行賄者打擊力度不足，是造成尋租行為猖獗的重要原因。

解決我國廉政法制存在的問題，我們可以借鑒新加坡的一些經驗。新加坡制定了《防止貪污法令》作為國家統一的反腐法規，其中，對貪污犯罪作了明確的界定，如對收受他人“報酬”種類和方式都作了非常清楚的說明。如在證據規則方面，當公職人員的薪水與其消費水平和生活方式上不相符時，本人必須作出令人信服的解釋，否則認定其有罪。而在部門行業腐敗界定專業化方面做得較好的是香港的廉政公署，其機構內有各行業的專家能專業化地評估行業腐敗高風險環節，制定相應的政策法規。

在提高政府運作透明度方面，美國有較豐富的經驗，他們對政府和公職人員相關信息的公開十分重視，以法律的形式來保護且增加透明度。如政府預算，行政支出，重要官員的財務狀況及國家的重大投資建設項目等，都全部公開，有的項目投資需召開由普通公民組成的聽證會。美國聯邦政府及地方規定，公務員的個人財產要公開，但并不是要求所有公務人員的財產都公開，有兩類公務人員的財產必須公開：一類是參加競選國家公職人員的財產要公開，如州長、市長等；一類是對政府的合同項目有支配權利的人，以及掌握發包權的人。在美國財產申報必須如實，否則會被課以重罰。

加大思想育廉力度

在廉政體系建設中，法律制度的制定、機構的設置是廉政的外在強化機制，而思想教育則是廉政的內生機制。中共自建立以來，一直都很強調思想育廉，并開展了相應的工作。新中國成立后，中共不斷開展批評與自我批評的整風運動，對干部進行廉政教育。在1950年、1951年、1954年、1957年在全體黨員特別是在黨的高級領導干部中開展過一系列整風運動。在新的歷史時期，我黨相繼開展了“三講”教育、“保持共產黨先進性教育”、學習“三個代表”、學習科學發展觀等活動來純潔干部的思想，這些都對廉政建設起到了積極的作用。但仍存在著局限性，一方面，廉潔教育的對象和手段不適應新形勢的變化。隨著社會經濟、政治的發展變化，廉潔教育的對象不僅包括國家工作人員，還應包括私人部門的從業者，所以應擴大教育對象，今后的教育工作應考慮如何對私人部門、普通群眾、特別是青少年開展廉潔教育，并改變與之相應的教育手段。另一方面，應改變教育方法。盡管各級干部花了大量的時間學習反腐敗的文件精神，但多數人卻未真正用心地去讀相關的法律規定，僅僅是流于形式而已，所以思想教育工作應更加專業化，有針對性。

構建廉政監督體系

一個完整有效的廉政監督體系應該是多層面的。首先，應是政府部門之間的監督。其次是政府外部專門的監督機構實行的監督，其職權由立法機關或執政黨賦予。最后是新聞媒介、社會組織、人民群眾等進行的監督。建國后，中共建構了由黨內監督、人大監督、政府部門之間的監督、政協監督、司法監督、人民監督和新聞媒體監督等組成的監督體系。這一監督體系要件符合完整監督體系的要求，且門類眾多，但實際工作效率卻很低。主要原因有以下幾個方面：第一，監督機構并不“自廉”，廉政監督機關的內部工作人員，甚至主要負責人借用職權貪贓枉法、徇私舞弊的事并不鮮見；第二，監督機構缺乏決斷力。遇到腐敗大案，特別是涉及高層領導人的案子，較多的機關難以下決斷，要么就層層向上請示，而結果往往會因太多的“人情”色彩而使問題不了了之，要么互相推諉，抱著“多一事，不如少一事”的心態；第三，監督機構缺乏自主性和獨立性。如地方政府和黨政機關，特別是一些無視黨紀的官員，往往會影響司法公正，干預司法機構公正履行職權。自1994年以來，最高人民檢察院每年報告的主題之一就是司法和行政部門的腐敗。而為解決監督機構出現的上述問題，我們可以采取以下辦法：首先，可以仿效新加坡的作法，提高這類機構人員的薪酬，對違紀者提高量刑，增加他們的貪污成本。其次，整合監督機構，形成層級結構，讓其在反腐過程中互相制約。再次，讓監督機構執法有明晰的法律為依據，提高他們的權威性和決斷力。

公民監督是監督機制中不可或缺的部分。憲法和法律賦予每一個公民對國家機關和工作人員有舉報的權力，這使公民監督權的行使有法可依。但是由于紀檢監察機關、檢察機關、人大、政協等都可以接受信訪和舉報，所以常出現舉報人信息泄露，保護不力、答復緩慢等問題，打擊了舉報人行使公民監督權的積極性。

（作者單位：貴州財經大學）