后改革時(shí)代背景下的頂層設(shè)計(jì)

袁峰

后改革時(shí)代，中國(guó)改革環(huán)境的復(fù)雜性以及面對(duì)矛盾與問(wèn)題的難度與過(guò)去有很大不同，涉及上層建筑以及全國(guó)性的整體改革，會(huì)觸碰一系列體制性障礙和結(jié)構(gòu)性矛盾，必須以科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)為前提，才能減少改革的盲目性，避免改革的碎片化，降低深化改革的風(fēng)險(xiǎn)與成本。

改革初期我國(guó)在沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)與成熟理論依據(jù)的情況下，在容易改革的領(lǐng)域、基層可以探索的領(lǐng)域取得了一系列的改革成就。在后改革時(shí)代，中國(guó)改革環(huán)境的復(fù)雜性以及面對(duì)矛盾與問(wèn)題的難度與過(guò)去有很大不同，涉及上層建筑以及全國(guó)性的整體改革，關(guān)系到全社會(huì)的利益關(guān)系調(diào)整，會(huì)觸碰一系列體制性障礙和結(jié)構(gòu)性矛盾，仍然依靠“摸著石頭過(guò)”的辦法已經(jīng)難以為繼，必須以科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)為前提，才能在總結(jié)以往改革經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，減少改革的盲目性，避免改革的碎片化，降低深化改革的風(fēng)險(xiǎn)與成本。

理性選擇改革新方向

在頂層設(shè)計(jì)中，對(duì)于改革方向的選擇是具有全局性意義的。中國(guó)改革總體的大方向是明確的，不會(huì)出現(xiàn)“改制”或“改向”的可能。當(dāng)前增強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)的方向性引導(dǎo)主要是為了進(jìn)一步推進(jìn)各領(lǐng)域的改革。以往一些領(lǐng)域的改革由于缺乏方向性頂層設(shè)計(jì)，忽視了基本醫(yī)療、基礎(chǔ)教育以及居住的公益性與保障性，片面地推動(dòng)了醫(yī)療市場(chǎng)化、教育產(chǎn)業(yè)化、住房貨幣化，付出了代價(jià)和成本。在后改革時(shí)代，我國(guó)提出了國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展、社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮、政治制度自我完善和發(fā)展以及社會(huì)和諧的發(fā)展目標(biāo)，為了使我國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化、政治、社會(huì)等領(lǐng)域的改革不走彎路，改革方向的選擇，必須結(jié)合新的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境，適應(yīng)人民群眾不斷增長(zhǎng)的需求。例如，在金融危機(jī)背景下，政府投入太多、成本過(guò)高、依賴(lài)外需的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、可持續(xù)、更多促進(jìn)內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；在人民群眾物質(zhì)生活日益豐富的基礎(chǔ)上，精神文化層面自然產(chǎn)生了多層次的需求，以往完全由政府主導(dǎo)的文化發(fā)展方式應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)的文化事業(yè)與市場(chǎng)調(diào)控的文化產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的方式，最大限度地滿足人民群眾多層次的文化需求；隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及人民政治參與積極性的不斷提高，應(yīng)當(dāng)通過(guò)政治體制改革，實(shí)現(xiàn)由“法制型”政府向“法治型”政府的轉(zhuǎn)變，由“民本型”政府向“民主型”政府轉(zhuǎn)變，由“科層型”政府向“科學(xué)型”政府轉(zhuǎn)變；伴隨我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，社會(huì)矛盾紛紛凸現(xiàn)，社會(huì)管理上的“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”模式應(yīng)當(dāng)向“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)”模式轉(zhuǎn)變，并最終形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的共治模式。方向性頂層設(shè)計(jì)的合理性與科學(xué)性不能建立在個(gè)別政府官員或?qū)＜覍W(xué)者的“一家之言”之上，必須以民主機(jī)制為保障，以社會(huì)多方協(xié)商、共同選擇為依據(jù)。應(yīng)通過(guò)利益相關(guān)者之間的協(xié)商對(duì)話，營(yíng)造共同關(guān)心的社會(huì)氛圍，在彼此傾聽(tīng)與理解各自偏好的基礎(chǔ)上，形成妥協(xié)與融通。

正確引領(lǐng)改革的價(jià)值取向

處于轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)，人們?cè)谏罘绞健r(jià)值追求、資源分配上的差異與分化已經(jīng)出現(xiàn)，要在多元并存的社會(huì)中謀求改革，必須首先達(dá)成價(jià)值認(rèn)同，以增強(qiáng)凝聚力。以什么樣的價(jià)值觀繼續(xù)引領(lǐng)改革、評(píng)價(jià)改革是后改革時(shí)代頂層設(shè)計(jì)不可回避的問(wèn)題，也是決定改革能否最終順民心、合民意的關(guān)鍵。黨和政府通過(guò)改革所取得的實(shí)際成就只有符合社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，才具有政治合法性。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠增加經(jīng)濟(jì)總量，一定時(shí)期內(nèi)可以普遍地提高人民的物質(zhì)財(cái)富。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就可以為國(guó)家政權(quán)提供一定的合法性基礎(chǔ)。但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不能對(duì)政治合法性起到?jīng)Q定性的作用。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)總體水平的提升已經(jīng)有力地證明了當(dāng)代中國(guó)政治系統(tǒng)的有效性。然而，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中社會(huì)大眾的心理需求并不是單一的、固定不變的，人們對(duì)政府的清廉程度、利益分配的公平性以及未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性等方面的需求會(huì)愈來(lái)愈強(qiáng)烈。就鞏固當(dāng)前我國(guó)政治合法性的基礎(chǔ)而言，堅(jiān)持將社會(huì)大眾普遍認(rèn)同的社會(huì)價(jià)值規(guī)范貫徹于黨和政府的一系列的實(shí)踐活動(dòng)之中，是一個(gè)重要的取向。只有體現(xiàn)公正、協(xié)調(diào)、可持續(xù)等價(jià)值取向的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才能獲得持久的政治合法性。當(dāng)前的改革頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)的作用，突出強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程的公正與廉潔、經(jīng)濟(jì)成果分配的共享與公平、經(jīng)濟(jì)資源使用的節(jié)約與低耗。

推動(dòng)整體協(xié)調(diào)的改革

“摸著石頭過(guò)河”式的改革，通常帶有試驗(yàn)、探索的性質(zhì)，由于受制于各種主客觀條件，改革者往往對(duì)改革本身缺乏整體感，難以形成系統(tǒng)性的認(rèn)識(shí)。當(dāng)然，由前期改革引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不穩(wěn)定問(wèn)題是可以通過(guò)持續(xù)的改革加以解決的。后改革時(shí)代的改革應(yīng)當(dāng)是對(duì)以往那種零散式、碎片式改革的修正與顛覆，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)充分注重整體改革的協(xié)調(diào)性，它不僅要增強(qiáng)各領(lǐng)域內(nèi)部改革的協(xié)調(diào)性，而且要對(duì)各領(lǐng)域改革之間的協(xié)調(diào)性提出要求。經(jīng)濟(jì)體制的改革，要全面地處理好生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)之間的關(guān)系，堅(jiān)持?jǐn)U大國(guó)內(nèi)需求特別是消費(fèi)需求的方針；要統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小區(qū)域發(fā)展差距，形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局等。文化體制的改革，要使祖國(guó)傳統(tǒng)文化與當(dāng)代社會(huì)相適應(yīng)、與現(xiàn)代文明相協(xié)調(diào)；自覺(jué)把正確的價(jià)值追求同崇高的藝術(shù)追求統(tǒng)一起來(lái)等。政治體制的改革，要促進(jìn)政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系的和諧；堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一等。社會(huì)體制的改革，既要最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力，也要最大限度增加和諧因素；既要社會(huì)和諧人人有責(zé)，也要和諧社會(huì)人人共享等。頂層設(shè)計(jì)還應(yīng)當(dāng)從上層建筑領(lǐng)域開(kāi)始，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、文化體制、政治體制、社會(huì)體制之間的配套改革與系統(tǒng)協(xié)調(diào)。由于政治體制改革、文化體制改革難度大、涉及面廣、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、起步晚，當(dāng)前尤其要注重建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的政治體制，處理好國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、中央與地方的關(guān)系；要注重建立與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的文化體制，促進(jìn)文化事業(yè)的政治性、文化產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)性、文化服務(wù)的公益性的有機(jī)統(tǒng)一。

確定推動(dòng)整體發(fā)展的改革突破點(diǎn)

頂層設(shè)計(jì)要考慮到點(diǎn)與面的結(jié)合，應(yīng)當(dāng)抓住在當(dāng)前形勢(shì)下影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的重大核心問(wèn)題，確定推動(dòng)整體發(fā)展的改革突破點(diǎn)。這個(gè)突破點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是長(zhǎng)期以來(lái)牽涉各種矛盾的核心問(wèn)題，也是民怨集中的焦點(diǎn)問(wèn)題，更是涉及眾多領(lǐng)域改革的“多難”問(wèn)題。“十二五”規(guī)劃將擴(kuò)大內(nèi)需作為戰(zhàn)略要點(diǎn)，而深化收入分配制度改革將是關(guān)鍵。解決收入分配問(wèn)題，涉及以改善民主為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域，需要推進(jìn)社會(huì)體制改革；涉及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的分配領(lǐng)域，需要深化財(cái)稅體制改革；涉及保障公民合法權(quán)益的民主法治建設(shè)領(lǐng)域，需要推進(jìn)政治體制改革。當(dāng)前有關(guān)收入分配問(wèn)題的核心是要在后改革時(shí)代解決享受改革和發(fā)展成果的公平性問(wèn)題，破解這一難題的關(guān)鍵是要在合理調(diào)整收入分配關(guān)系中秉承公平正義的原則。當(dāng)前，為了讓人民從他們的實(shí)際所得和滿足需要方面體驗(yàn)到公正的結(jié)果。首先，要通過(guò)減少?lài)?guó)家和企業(yè)在國(guó)民收入分配中的比重，提高城鄉(xiāng)居民收入比重，讓改革發(fā)展成果惠及更多群體。并且，使城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)速度不低于GDP的增長(zhǎng)速度。其次，通過(guò)收入再分配等手段對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體，如老人、婦女、兒童、殘疾人士、貧困者、失業(yè)者等進(jìn)行扶助，使他們的待遇不致因事實(shí)上的不平等而陷入更大的不平等之中。當(dāng)前還要對(duì)沒(méi)有很好享受到改革發(fā)展成果的農(nóng)民群體、企業(yè)退休人員等加以關(guān)注，進(jìn)一步提高他們的收入增長(zhǎng)速度。第三，對(duì)收入偏高、過(guò)高的行業(yè)及群體進(jìn)行適度調(diào)節(jié)，保護(hù)合法收入，取締非法收入。第四，擴(kuò)大中等收入群體，推動(dòng)“金字塔型”的收入分配格局轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴蠙煨汀备窬帧２⑶遥瑴p輕中低收入群體的稅負(fù)，創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入。

完善改革的政治驅(qū)動(dòng)機(jī)制

改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，中國(guó)任何領(lǐng)域的改革都離不開(kāi)執(zhí)政黨及其政府的政治支持與驅(qū)動(dòng)。后改革時(shí)代，黨面臨著許多前所未有的新課題新考驗(yàn)，世情、國(guó)情、黨情發(fā)生了新的變化，這決定了進(jìn)一步完善改革的政治驅(qū)動(dòng)機(jī)制，即建設(shè)什么樣的執(zhí)政黨，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前改革頂層設(shè)計(jì)中的第一要?jiǎng)?wù)。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)以改革開(kāi)放精神全面推進(jìn)黨的建設(shè)工程，才能確保黨始終站在時(shí)代前列帶領(lǐng)人民不斷開(kāi)創(chuàng)改革創(chuàng)新事業(yè)。首先，黨的理論建設(shè)是政治驅(qū)動(dòng)的思想動(dòng)力。當(dāng)前要科學(xué)理性地驅(qū)動(dòng)中國(guó)新一輪改革，就必須不斷根據(jù)變化了的客觀情況，實(shí)事求是，探索真知，創(chuàng)新和發(fā)展執(zhí)政黨理論和政府理論。其次，執(zhí)政黨的執(zhí)政方式對(duì)于任何社會(huì)和國(guó)家而言，都不存在一成不變的道理。黨的執(zhí)政方式中的某些方面需要根據(jù)新的要求作出相應(yīng)的調(diào)整和創(chuàng)新，是政治生活中符合發(fā)展邏輯和規(guī)律的正常現(xiàn)象。當(dāng)前中國(guó)共產(chǎn)黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政正在成為驅(qū)動(dòng)我國(guó)改革的主要方式，它們的健全與完善對(duì)于引導(dǎo)中國(guó)科學(xué)改革、民主改革、依法改革意義重大。第三，優(yōu)良的黨風(fēng)是凝聚黨心民心的巨大力量，也是黨始終保持對(duì)改革的領(lǐng)導(dǎo)力與驅(qū)動(dòng)力的關(guān)鍵。當(dāng)前要凝聚黨心民心，需要真誠(chéng)傾聽(tīng)民意、真情關(guān)心民情，以求真務(wù)實(shí)作風(fēng)推進(jìn)各項(xiàng)工作，做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀；需要倡導(dǎo)勤儉節(jié)約，要求領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律，提高黨員干部拒腐防變能力；需要堅(jiān)決糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)，切實(shí)解決群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題；需要繼承優(yōu)良傳統(tǒng)，弘揚(yáng)新風(fēng)正氣，以?xún)?yōu)良的黨風(fēng)促政風(fēng)帶民風(fēng)等。

（作者為上海行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授、博導(dǎo)）