頂層設計內涵解讀與首要任務分析

許耀桐

“頂層設計”實際上是指“從高處著眼的自上而下的層層設計”。頂層設計具有應用性、操作性的突出特點，強調執(zhí)行力，在執(zhí)行中注重細節(jié)，實施精細化管理和全面質量管理，注重各環(huán)節(jié)之間的互動與銜接，以便確保工程的完成和質量的提升。

自從“頂層設計”在國家《“十二五”規(guī)劃綱要》中出現(xiàn)后，這一概念被廣泛地應用開來，以至于人們在談論工作時，特別是談到加快和深化改革時，言必稱頂層設計。那么，我們究竟應該怎樣正確地理解頂層設計并且運用好頂層設計？該如何理解頂層設計和深化改革的關系？我們又該如何通過頂層設計深化當前的各項改革，尤其是在深化各項改革中重點地推進政治體制改革？這些是我們必須回答的問題。

頂層設計被誤讀了什么

Top—Down Design，是西方國家源于自然科學或大型工程技術領域的一種設計理念。引進中國后被翻譯為“頂層設計”。Top—Down Design的意思是，站在一個戰(zhàn)略的制高點，從最高層開始，弄清楚要實現(xiàn)的目標后，從上到下地把一層一層設計好，使所有的層次和子系統(tǒng)都能圍繞總目標，產生預期的整體效應。顯然，Top—Down Design不僅包含著對高層層次的設計，而且也包含著對中層層次和基層層次的設計，并不是如有些學者所理解的，“頂層設計”就是“對頂層的設計”，并據此提出，既要進行“頂層設計”，也要進行“基層設計”。殊不知，Top—Down Design本身就包含著“基層設計”，強調要具體化到細節(jié)。由此可知，把Top—Down Design翻譯為“頂層設計”，只能體現(xiàn)這一設計的最主要的特征，即置身于最高處這一點，它確實有美中不足的地方。“頂層設計”實際上是指“從高處著眼的自上而下的層層設計”。還要注意到，不要把頂層設計理解為就是一種完全工程性質的技術活，只具有應用性、操作性的特點。頂層設計首先是宏觀戰(zhàn)略設計，需要哲學理性思維，崇尚人文思想指引。其次，盡管頂層設計具有應用性、操作性的突出特點，但也不是只要有了工程藍圖、施工流程就可以了，還要進一步看有沒有施工隊伍和最終工程是否完工。正因為這樣，頂層設計十分強調執(zhí)行力，在繪制藍圖后，注重執(zhí)行，在執(zhí)行中注重細節(jié)，實施精細化管理和全面質量管理，注重各環(huán)節(jié)之間的互動與銜接，以便確保工程的完成和質量的提升。

提出頂層設計為了什么

很顯然，中央在《“十二五”規(guī)劃綱要》中提出頂層設計的要求，目的是為了“全面推進各領域改革”。同時，通過對各領域的改革，來推進各領域的建設。所謂各領域，主要包括經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制這四大領域的改革。

中國的改革開放始于1978年，迄今已歷經34年。現(xiàn)在，大家習慣于把前30年作為一個改革的階段，并且公認這個階段的改革上演了一部“石頭記”的好戲，即主要靠“摸著石頭過河”的改革策略。“摸著石頭過河”的改革策略，強調把握改革的速度、節(jié)奏，注重改革的成效性。在過去30年里，我們取得了改革的巨大成功。但是，“摸著石頭過河”的改革，還是初級的、淺層次的，而當改革進入“深水區(qū)”后，由于不在淺灘近處，石頭不好摸了。因而，“摸著石頭過河”的改革策略已難以應用和奏效。

正因為這樣，在中國改革邁入一個新階段后，黨的十七大果斷提出了“深化改革和創(chuàng)新體制”的任務。這樣的“深化改革”，由于“水已至深”，“摸著石頭過河”所力不從心，它迫切需要呼喚頂層設計。

可以說，中央提出頂層設計，就是為了滿足深化改革和創(chuàng)新體制的需要。如果沒有頂層設計，我們的改革就難以為繼，就將半途而廢。現(xiàn)在，中央也已經確立了頂層設計的戰(zhàn)略目標和理性思維理念，這就是建立“富強、民主、文明、和諧”的社會主義現(xiàn)代化國家，它分別代表著通過經濟體制改革和經濟建設實現(xiàn)富強，通過政治體制改革和政治建設實現(xiàn)民主，通過文化體制改革和文化建設實現(xiàn)文明，通過社會體制改革和社會建設實現(xiàn)和諧。在這樣的戰(zhàn)略目標和理性思維指導下，我們要全力以赴地進行“四大改革”和“四大建設系統(tǒng)”的頂層設計。

首要的頂層設計是什么

在“四大改革”和“四大建設系統(tǒng)”的頂層設計中，政治體制改革和政治建設的頂層設計至為關鍵，理所當然地居于首位。關于政治體制改革和政治建設頂層設計的重要性，誠如鄧小平曾經指出的，“經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果”，“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。”

在現(xiàn)代國家，通過制度改革提供有力、可靠的支持，是現(xiàn)代國家的基礎，因為制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。政治體制改革既是整個體制改革的重要組成部分，又對其他體制改革起著支撐和保障作用。例如，對經濟體制改革和經濟建設而言，只有推進政治體制改革和政治發(fā)展，才能從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，并形成有利于科學發(fā)展的宏觀調控體系；才能為進一步擴大對外開放創(chuàng)造良好的體制制度環(huán)境，不斷提高對外開放水平。又如，也只有推進政治體制改革，全面正確履行政府職能，推行依法行政，加強社會管理和公共服務，才能促進文化體制和社會體制的完善。

政治體制改革，對于滿足市場經濟內在要求轉變政府職能，實現(xiàn)經濟社會又好又快發(fā)展，建設社會主義法治，建立保障人民權益、促進社會公平正義的體制機制，具有至關重要的作用。隨著當代中國經濟、文化、社會的發(fā)展，日益強烈地要求政治體制進一步滿足和實現(xiàn)人的自由、民主、平等權利的全面發(fā)展，并以健全完善的法治精神和法制秩序保障之，最終要確立起科學、民主、法治的政治體制。新一輪的諸多體制改革，要在更深的層次展開，首先就要把政治體制改革的頂層設計提到議事日程上來。

頂層設計如何推動政改發(fā)展

按照頂層設計的基本要求和中國的現(xiàn)實情況，推動政治體制改革的發(fā)展，必須走出一條積極而又穩(wěn)妥的漸進之路。

首先，政治體制改革需要積極，必須積極地進行謀劃布局。只有積極的謀劃布局，才能發(fā)揮政治體制改革的先導作用，才能為經濟體制改革、文化體制改革、社會體制改革開辟道路。為此，必須建立一個具有權威的統(tǒng)籌政治體制改革的頂層設計工作機構。頂層設計工作機構不可缺少，它是積極推進政治體制改革，在中國特色社會主義的歷史進程中不斷發(fā)展具有強大生命力的社會主義民主政治的發(fā)動機和助推器。

其次，政治體制改革需要穩(wěn)妥，必須采取循序漸進、逐步深入的策略。只有穩(wěn)妥地漸進深入，才能保持國家和社會的穩(wěn)定。頂層設計要圍繞政治體制改革在高層、中層和基層這樣三個層次展開而進行，關鍵是每一個層次的設計都要突出穩(wěn)健慎重。頂層設計必須區(qū)分中央政治體制改革和地方政治體制改革，要把地方政治體制改革置于優(yōu)先解決的位置。一是要把城鄉(xiāng)社區(qū)民主政治建設好。推進政治體制改革發(fā)展民主政治，基層社會是重點。只有建立和健全“基層群眾自治制度”及“基層群眾自治機制”，擴大公民有序政治參與，才能做到人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務。二是進行縣級政治體制改革。常言道，“縣治則國治”，縣治是我國在地方區(qū)域經濟、社會、文化差異較大的情況下維持國家大一統(tǒng)局面的重要制度保證，在國家治理中始終占有重要地位。這一特點，決定了縣（市）域政治體制改革，必然是我國地方政治體制改革的重點，縣（市）域政治體制改革搞好了，對于地方政治體制改革乃至中央政治體制改革，都具有基礎的和標本的作用。

當前，通過頂層設計推動政治體制改革發(fā)展，還要著重解決三個重大問題。第一，關于權力配置。鄧小平指出，政治權力過分集中是我國的“總病根”。①權力過分集中主要表現(xiàn)為，某些人或某個組織集決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權于一身，因而能夠既當“組織員”又當“運動員”，還兼“裁判員”，一切由自己說了算、做了算。隨著社會主義市場經濟體制的發(fā)展和逐步完善，政治權力的決策與執(zhí)行、監(jiān)督不分的問題越來越突出。現(xiàn)在，中央已提出“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制。”為此，政治體制改革的頂層設計，務必將權力結構合理地劃分為“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權”相互分離的體制機制，使“三權”能夠各自運行又相互制約。

第二，關于民主選舉。民主選舉是公民當家作主的真實體現(xiàn)，是行使民主政治權利的真切感受。當前，一定要搞好基層的直接民主選舉。為此，政治體制改革的頂層設計，務必設計好民主選舉的程序和環(huán)節(jié)，確保任何組織和個人不得以任何方式妨礙選舉人依照規(guī)定自主行使選舉權。

第三，關于黨的制度建設。執(zhí)政黨在國家政治生活中居于主導地位，執(zhí)政黨要搞好黨的制度建設。推進黨的制度建設，要堅持以黨章為根本，以民主集中制為核心，以處理黨政關系為要務。為此，政治體制改革的頂層設計，務必致力于黨的四大制度建設，一是堅持和完善黨的領導制度，改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式；二是發(fā)展黨內民主，積極穩(wěn)妥有效地推進黨務公開制度；三是保障黨員主體地位和民主權利，完善黨代表大會制度和黨內選舉制度；四是正確理解和貫徹民主集中制，完善黨內科學民主決策機制。

（作者為國家行政學院科研部主任、教授、博士生導師）

注釋

①《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第328頁。