新民訴法求解七個司法頑癥

鄭赫南

【√】從明年1月1日開始施行的新民訴法，增加了小額訴訟、公益訴訟、執行通知等內容，力求解決執行難、訴訟難等社會關注度高的司法問題

“會議以140票贊成、2票反對、1票棄權，表決通過了全國人大常委會關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》的決定。”（下稱《決定》）8月31日，在第十一屆全國人大常委會第28次會議閉幕后的新聞發布會上，全國人大常委會辦公廳新聞局局長何紹仁這樣表示。

此次民訴法大修，是民事訴訟法自1991年正式頒布以來首次全面修改（2007年，審判監督、執行程序曾修改）。此次共有59處修改，涉及70多個條文的調整，約占整部法律四分之一，將從明年1月1日起開始施行。

記者通過了解此次民事訴訟法的修改過程，發現新民訴法主要是著力于求解立案難、申訴難、執行難等七個公民關注的社會問題。

公益訴訟主體：一直在修改

對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，誰能提起公益訴訟？這是2011年10月至今年8月，草案三次審議期間，一直被公眾熱議，并在每一次審議稿中都作出修改的內容。

一審稿規定：“有關機關、社會團體”可以向法院提起訴訟。

“這里的‘有關機關，我們認為一定包含了檢察機關，是當然的有權提起公益訴訟的主體。”中央財經大學法學院副教授李軒告訴記者，行政機關提起公益訴訟，可能與其職能沖突；檢察機關作為法律監督機關，具有較高的法律地位和獨立性，不易受到外界的干擾，代表社會公益提起公益訴訟更合適；且世界上有不少國家都允許檢察機關提起類似訴訟。

二審稿將“有關機關、社會團體”修改為“法律規定的機關和有關社會團體”。

“本來，我們期待的是更具體明確地將檢察機關列為公益訴訟主體，沒想到二審稿加上了‘法律規定的限定。實際上，法律規定的機關，目前只有一個海洋環境保護法明確的海洋行政主管部門。”李軒說。

但二審稿的表述也沒有保留下來，8月31日，表決稿再度修改為“法律規定的機關和有關組織”。為何如此修改？

“考慮到社會團體的概念，無論是專家，還是社會上，都有不同的認識。”新聞發布會上，全國人大常委會法制工作委員會副主任王勝明表示，之所以如此修改，是因為在我國民政部門登記的“社會團體”其實只占“社會組織”的一部分。2011年，我國在民政部門登記的社會組織是46萬余個，其中25萬左右名稱是“社會團體”，還有20萬是“民辦非企業單位”，還有2000多個是基金會。為此，全國人大法律委員會經過慎重研究，把原來的“有關社會團體”改為“有關組織”。

“有關組織”該如何理解？“對哪些組織能夠適宜提起公益訴訟，可以在制訂相關法律時進一步明確規定。有關部門可以事先商量一個辦法，劃個杠杠。也可以經過一段時間實踐，再總結經驗。”王勝明表示，全國人大常委會法工委民法室正在抓緊修改消費者權益保護法，其中便需要研究“哪些保護消費者的組織適宜提起公益訴訟”。

公民個人可否提起公益訴訟也是備受關注的問題。對此，王勝明在接受記者采訪時表示，公民可以依據現有的民事法律制度賦予其的起訴途徑，針對具體的侵權行為向法院提起訴訟。此輪修改經過反復研究，尚未將公民個人納為公益訴訟主體。

執行通知：不再給老賴“通風報信”

多年來，“執行難”一直是司法痼疾，無法根除。此次民訴法修改，強化了執行措施，針對被執行人隱藏、轉移已經查封、扣押的財產，拒不履行生效判決、裁定等行為，《決定》將對個人的罰款金額從1萬元以下提高到10萬元以下；對單位的罰款金額從1萬元以上30萬元以下，提高到5萬元以上100萬元以下。

“執行通知”是在法院執行前，先告知當事人法院即將執行的一項制度，旨在督促當事人自覺履行法律義務，避免使用強制措施。然而在司法實踐中，當事人收到執行通知后，往往不履行義務，而是轉移財產逃避執行。有人戲稱這種執行通知制度等于是給當事人“通風報信”。

針對這一弊端，新民訴法明確規定：執行員接到申請執行書或者移交執行書，應當向被執行人發出執行通知，“并可以立即采取強制執行措施”。

此外，執行程序不夠透明、缺乏外部監督，也被認為是“執行難”的原因之一。不過，檢察機關作為憲法賦權的法律監督機關，在監督民事執行活動時并不順暢。

立法機關注意到了這一問題，新民訴法直接規定“檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”以及“檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”。“這明確了檢察機關對民事訴訟活動的監督范圍，也使得檢察機關能夠名正言順地對執行活動進行監督。”高檢院民行廳有關負責人告訴記者。

舉證責任：對逾期提供者可罰款

俗話說，“打官司就是打證據”，證據是民事訴訟案件中法官作出裁判的基礎。但實踐中有一類當事人，故意遲遲不提交證據，逾期之后又把證據拿出來。那么這個證據是否可以進行質證？對這種故意拖延訴訟的行為是否應該處罰？

針對這一問題，一審稿規定：當事人對自己提出的主張應當及時提供證據；未及時提供證據的，法院應當責令其說明理由；理由不成立的，法院根據不同情形予以訓誡、罰款、賠償拖延訴訟造成的損失、不予采納該證據。

“修改前的民事訴訟法關于當事人的舉證期限沒有明確規定。如果提出證據的期限沒有明確規定，對整個審理程序的順暢進行是不利的。因此，經過反復研究作了這么一個規定。”王勝明這樣解釋立法初衷。

一審分組審議時，全國人大常委會委員周玉清提出，對“未能及時提供證據”的，應區分不同情形，分別規定法律責任。嚴以新委員認為，應對“及時”、“不及時”進行量化。

草案一審稿向社會公開征集意見期間，北京大學、中南財經政法大學等單位提出，“及時提供證據”的表述不清楚，建議將“及時”改為“在當事人約定或者人民法院指定的期限內”或者“在舉證期限內”。

草案二審期間，全國人大常委會委員賀一誠提出，該規定在當事人承受舉證不力后果之外，還要對其進行罰款、賠償損失等民事制裁，過于苛刻嚴厲，并且“及時提供”的規定，既不合理也難以操作。

上述意見被吸納后，《方圓》記者看到，新民訴法最終規定法院要確定當事人提交證據的期限；當事人逾期提交證據的要說明理由，如拒不說明或者理由不成立，法院根據不同情形可以不予采納該證據，或者采納該證據但應當予以訓誡、罰款。

這樣調整意味著什么？王勝明解釋說，盡管該條文草案數度作了修改，但是逾期提供證據的3種處理方式沒有實質性改變，只是規定改得更明確了。這里的訓誡、罰款實際上是妨礙民事訴訟的強制措施，“在民事訴訟法‘妨害民事訴訟的強制措施這一章有明確規定，如果罰款，要有一定程序，比如說要經過院長批準，罰款具體數額也有規定。”

小額訴訟：從固定值到彈性標準

新修改的民事訴訟法確定了小額訴訟制度。小額訴訟，是指基層法院適用比普通簡易程序更加簡易化的訴訟程序審理數額甚小的案件。例如，在民訴法修改過程中，一審稿規定：基層法院和它派出的法庭審理標的額人民幣5000元以下的民事案件，實行一審終審。

“為及時解決面廣量大的民事糾紛，根據一些地方的試點探索并借鑒國外好的做法，就適用簡易程序的部分案件設立小額訴訟制度。”2011年10月，王勝明在作草案一審稿說明時這樣表示。

然而，針對一審稿中規定5000元這個標準，卻遭遇了極大的質疑。“5000元以下的案子一審終審，對農民工來說，不一定好。”一審期間，北京市農民工法律援助律師時福茂告訴記者，對農民工而言5000元并不少，如果一審終審，會喪失上訴機會。

為了進一步研究小額訴訟的標準等民訴法中涉及的熱點為題，今年5月，全國人大法律委員會主任委員胡康生、王勝明率全國人大常委會法工委民法室的同志到江西、江蘇進行調研，這兩個省份對小額訴訟已開展試點。

在江西省試點的四個基層法院中，南昌市青山湖區法院的標的額為3萬元以下，吉安安福縣、新余渝水區、上饒萬年縣三地的法院試點的標的額是5萬元以下。統計發現，其結案時間最短3天，最長18.6天。自去年5月至今年3月底，試點法院的小額訴訟案件中，5000至1萬元，占案件比例是18.31%；1萬元至3萬元，占比為42.01%；3萬元至5萬元，占比為7.81%。

而在江蘇省4家試點基層法院（南京玄武區、無錫宜興市、鎮江丹陽市和鹽城東臺市）中，標的額均為5萬元以下。結果顯示，適用小額訴訟的案件平均審理9.36天，部分案件當日立案當日結案。各試點法院在去年5月到今年4月共受理民事一審案件2.29萬余件，其中小額訴訟案件6710件，占29.21%。

參考這些調研成果和各方意見，三審稿將小額訴訟標準修改為“標的額為各省、自治區、直轄市上年度就業人員年平均工資30%以下的，實行一審終審”。這一修改保留至修改后的民訴法。

“三審用的是相對數。國家統計局所公布的2011年全國城鎮單位就業人員年平均工資是41799元，我們算了一下，這個數的30%大約是12000元左右，和二審的1萬元是接近的。”王勝明表示，最終的規定更符合客觀實際。

那么，上年度就業人員年平均工資由誰來發布？王勝明表示，全國人大常委會法工委與最高法院研究認為，一種方式是，由最高法院每年就各省審理小額訴訟的標的額，依照民事訴訟法的規定發布；另一種方式是，由各個省的高級法院每年公布數字。

檢察監督：“立體推進”

檢察機關作為法律監督機關，在民事領域的監督方式單一始終備受爭議，例如“檢察建議”這種實踐中檢察機關已運用得比較嫻熟的監督方式，卻沒有直接的法律依據。修改后的民訴法，在這方面有所加強。

高檢院民行廳有關負責人告訴記者，民事訴訟中的“檢察建議”分為三種:一是再審檢察建議；二是針對民事訴訟活動中不屬再審情形的違法行為而提出的檢察建議；三是針對機關、單位中機制不健全的制度漏洞提出整改意見的檢察建議。《決定》規定了前兩種。

這里的第二種情形，具體是指實踐中，民事案件應立案不立案、應保全不保全、超標的查封等非審判監督程序中出現的審判人員違法行為。對此，新民訴法規定:各級檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級法院提出檢察建議。這一修改，是檢察監督范圍的拓展。

不過，縱觀三次審議稿與最終的表決稿，檢察建議的效力、程序等并未明確。“雖然沒有明確，但從司法實踐經驗看，有關單位和個人普遍對檢察建議比較尊重。將來立法可以進一步作出規定。”中央財經大學法學院副教授、全國律協憲法與人權委員會秘書長李軒告訴記者。

高檢院民行廳有關負責人認為，這對民事檢察監督實踐提出了更高要求，檢察機關要合理協調好“再審檢察建議”和“抗訴”手段的銜接，當再審檢察建議不起作用時，應及時提請上級檢察院運用抗訴手段進行法律監督。

在監督范圍上，《決定》還增加了“監督調解活動”的內容：地方各級檢察院對同級法院已經發生法律效力的調解書，發現損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級法院提出再審檢察建議，并報上級檢察院備案；也可以提請上級檢察院向同級法院提出抗訴。

“強化監督手段”還體現于明確規定“民事檢察調查權”的條款上：檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。

而在一審稿中，該條款還賦予了檢察機關對訴訟卷宗的“查閱權”；二審稿則賦予了“查閱、調閱權”。但二審期間，有的代表委員提出，這一權限可能影響當事人之間在取證方面的平等，有失公平，應當限制。

“其實這種擔心是多余的。檢察機關是對可能發生錯誤的案件才介入的，數量相對有限。而且最終是否決定再審，其決定權還是在法院，對當事人而言，只是多了一層監督機制，糾正可能存在的司法錯誤，并不妨礙其訴權的行使。”李軒分析說。

此輪修改為何對“檢察監督”多有青睞？在8月31日的發布會上，王勝明在回答記者提問時表示：“在審判實踐中，確實存在司法不公，司法權威不高；各個方面，包括常委會委員在審議過程中的審議意見，都要求加強；兩高對加強的必要性以及怎么加強意見基本一致。”

“這次民事訴訟法修改對檢察院的法律監督，在監督范圍、監督方式，以及監督手段上，都大大地往前邁了一步。”王勝明說。

惡意訴訟：可起訴撤銷判決

所謂惡意訴訟，是指當事人之間惡意串通，企圖通過訴訟、調解等方式逃避債務、侵占他人財產的訴訟行為。

據江西省高級法院的工作人員介紹，他們在司法實踐中發現，有的當事人偽造借條；有的當事人與房地產開發商串通簽訂抵押合同；有的當事人通過虛假訴訟認定馳名商標。而有些案件移交公安機關立案偵查，但多數案件以駁回起訴結案，不了了之，主要原因在于，虛假訴訟不易認定，缺乏判定標準，受侵害的利害關系人救濟途徑不足。

為有效懲治這些惡意訴訟行為，一些省市的司法機關進行了探索。例如江西省高級法院、檢察院、公安廳、司法廳聯合制定了《關于預防和懲處虛假訴訟的暫行規定》，賦予當事人或者案外利害關系人申請再審的權利，當事人和案外人也可以向公安、檢察機關提出控告或者申訴。

針對惡意訴訟，江西、江蘇兩省的司法人員提出了兩種建議：其一，在民訴法中建立案外人申請再審制度；其二，受侵害的案外人可以向法院提起撤銷之訴，申請法院撤銷、變更原裁判、調解書。

上述意見在民訴法的修改過程中被吸收，新民訴法明確規定：第三人因不能歸責于本人的事由未參加訴訟，但有證據證明發生法律效力的判決、裁定、調解書的部分或者全部內容錯誤，損害其民事權益的，可以自知道或者應當知道其權益受損害之日起6個月內，向作出該判決、裁定、調解書的法院提起訴訟。法院經審理，訴訟請求成立的，應當改變或者撤銷原判決、裁定、調解書；訴訟請求不成立的，駁回訴訟請求。

有專家認為，從法理上講，該條款確立了“第三人的撤銷之訴”，有助于解決惡意訴訟法的問題。

不予立案：7日內應出裁決書

案子一直立不上，是很多當事人都遭遇過的尷尬。此類現象，有望終結。

因為，新民訴法完善了起訴和受理程序，明確規定：人民法院應當保障當事人依照法律規定享有的起訴權利；人民法院對不符合起訴條件的，應當在7日內作出裁定書，不予受理；原告對裁定不服的，可以提起上訴。

記者看到，新民訴法明確規定，人民法院對于可能因當事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執行或者造成當事人損害的案件，根據對方當事人的申請，可以裁定對其財產進行保全、責令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為；當事人沒有提出申請的，人民法院在必要時也可以裁定采取保全措施。

此外，新民訴法還完善了“裁判文書公開”制度。“如果是公開審判，那么判決書理應向公眾公開”是不少公眾持有的觀點，然而司法實踐中，由于沒有明確的要求，當事人以外的其他人，基于調查研究或者其他目的，直接找法院復印判決書，往往難以如愿。

“裁判文書公開，是審判公開制度的重要內容，對提高審判質量、釋法服判具有重要作用。”2011年10月，全國人大常委會法工委副主任王勝明在作民訴法修正案草案（一審稿）說明時這樣表示。

記者看到，新民訴法明確要求：判決書、裁定書應當寫明判決、裁定結果，以及作出判決、裁定的理由；公眾可以查閱發生法律效力的判決書、裁定書，但涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的內容除外。