關于大學章程制定過程中幾個關鍵問題的思考

呂世彥 郭德紅

摘 要：制定大學章程的目的，在于依據(jù)章程加強和規(guī)范學校管理，使大學管理權(quán)責明晰，運行合理、規(guī)范和高效，保障大學可持續(xù)發(fā)展。在我國特殊的社會環(huán)境和教育發(fā)展背景下，制定章程的過程，就是進一步理順大學管理體制，規(guī)范大學管理秩序，科學管理大學的過程。必須在大學章程中進一步明確和界定大學黨委會、校長辦公會議、學術領導組織、教職工代表大會等組織機構(gòu)各自的權(quán)力和職責，使大學各種組織機構(gòu)能夠各履其職，各負其責，避免出現(xiàn)章程言之無物，成為擺設現(xiàn)象的發(fā)生，使章程真正發(fā)揮其促進大學管理由粗放式向正規(guī)化轉(zhuǎn)變的作用。

關鍵字：大學章程領導體制權(quán)利與責任

制定大學章程的目的，在于依據(jù)章程加強和規(guī)范學校管理，使大學管理權(quán)責明晰，運行合理、規(guī)范和高效，保障大學可持續(xù)發(fā)展。在我國目前社會環(huán)境和教育發(fā)展背景下，制定章程的過程，就是進一步理順大學管理體制、規(guī)范大學管理秩序、科學管理大學的過程；必須在大學章程中進一步明確和界定大學黨委會、校長辦公會議、學術領導組織、教職工代表大會等組織機構(gòu)各自的權(quán)力和職責，使大學各種組織機構(gòu)能夠各履其職，各負其責，避免出現(xiàn)章程言之無物，成為擺設現(xiàn)象的發(fā)生，使章程真正發(fā)揮其促進大學管理由粗放式向正規(guī)化轉(zhuǎn)變的作用。

我國大學經(jīng)過改革開放以來的快速發(fā)展，無論是教育規(guī)模和教育質(zhì)量，還是管理水平，均有很大程度的提高。但要完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，進一步提高大學管理水平，促進大學管理朝著科學管理方向發(fā)展，還有諸多方面的工作需要努力改進。借助我國大學制定大學章程、建立現(xiàn)代大學制度的有利契機，對大學自身組織結(jié)構(gòu)及其運行機制做明晰的界定和規(guī)定，將為我國大學形成科學管理機制提供重要的制度保障，為此需要在大學章程中進一步明確大學內(nèi)部一些核心和關鍵組織的權(quán)力與責任。

進一步明確黨委領導下的校長負責制各方的權(quán)力和責任

我國公辦高校的領導體制為黨委領導下的校長負責制，即學校黨委會(或黨委常委會) 是學校的最高決策機構(gòu)；校長是學校的最高行政負責人，校長履行職責、權(quán)限的主要方式為校長辦公會。

但在實際工作中，往往存在黨委會(或黨委常委會)和校長辦公會職責不清、決策事項隨意的現(xiàn)象，造成工作上的扯皮和管理效率低下的狀況。例如，對于學校行政職能部門和教學科研單位的行政領導提名權(quán)，究竟應該是校長提名，還是黨委書記提名，在不同的學校有不同的做法；對于中層干部的調(diào)入與調(diào)出，最終應是黨委書記審批，還是由校長審批，在不同的學校也有不同的做法。諸如此類重要管理內(nèi)容，在大學以往的規(guī)章制度中規(guī)定并不明確。這樣，在實際工作中往往會造成不必要的矛盾，影響領導班子的團結(jié)，進而造成管理的混亂和工作效率的低下，最終影響到學校管理水平的提高，甚至會阻礙學校的正常發(fā)展。

因此，我國大學章程應明確規(guī)定學校黨委會( 或黨委常委會)、校長辦公會，以及學校黨委書記、校長在學校發(fā)展與管理中的職責、權(quán)限和義務，明確規(guī)定黨委書記在學校黨委會( 或黨委常委會) 中的地位和角色、校長在校長辦公會中的地位和角色，對黨委的主要職權(quán)和職責、校長的主要職權(quán)和職責，以及其行使職權(quán)、履行職責的機制作出詳細的規(guī)定。這樣，有利于提高學校的管理質(zhì)量和辦學效率，以解決當前在一定程度上存在的黨政不分、以黨代政、學校行政效率較低的問題。

進一步明確大學學術組織的人員構(gòu)成、權(quán)力和責任

教授治學、學術自由是大學作為“研究高深學問的機構(gòu)”的內(nèi)在需求，各種學術組織是教授治學的重要載體和手段。大學學術委員會依其章程負責審議學科、專業(yè)的設置，評定教學、科研成果，評議學術事項，受理學術爭議，處理其他學術事宜；大學學位評定委員會依據(jù)法律及有關規(guī)定負責學位的評定、授予，負責研究生指導教師遴選等工作；教師職務評定委員會依據(jù)有關制度規(guī)定評審教師專業(yè)技術職務資格。

但在實際工作中，學術委員會中的領導職位多由雙肩挑的教授擔任，造成了學術權(quán)力和行政權(quán)力的交叉混合。而在目前，我國大學中行政權(quán)力相對于學術權(quán)力又往往占據(jù)強勢地位，致使普通教師的學術權(quán)力行使得不到有效保障，普通教授和教師的治學積極性受到很大影響，阻礙了學術民主和學術自由環(huán)境的建設。因此，大學章程應明確規(guī)定學校各種學術組織（如學術委員會、學位委員會、教師職務評定委員會、教授委員會等）的領導構(gòu)成、職責與權(quán)限，在保證普通教授成為其主要力量的基礎上，普通教師也應參與其中，使各種學術組織真正成為保證學術公平、發(fā)揚學術民主、促進學術自由、避免學霸產(chǎn)生的民主組織，充分發(fā)揮各種學術組織在大學發(fā)展中的重要作用。

科學合理界定校、院兩級管理權(quán)限

學校和學院兩級管理權(quán)限的劃分，一直是大學管理體制改革過程中討論和爭論較多的重要問題。作為學院來說，從自身利益出發(fā)，一直要求學校放權(quán)，擴大學院自主管理的領域和范圍，以充分發(fā)揮學院作為人才培養(yǎng)、科學研究、學科建設具體組織單位的積極性。但在我國目前的大學發(fā)展階段，究竟哪些權(quán)力需要由學院承擔，是需要作出科學合理的界定和規(guī)定的。

實際工作中，大學的二級學院實行院長負責制，但由于缺乏監(jiān)督和制約機制，在管理中，往往會出現(xiàn)院長“一言堂”的現(xiàn)象，看似正常的學術論爭，由于摻入了行政權(quán)力因素，就形成了不平等、不公平、不正常的學術生態(tài)，更遑論學術自由。部分二級學院院長一人握有財權(quán)和人事權(quán)，如果自身素質(zhì)不高，很容易形成小集團和幫派體系，會直接影響學院的科學研究和學科建設水平。因此，在大學章程制定過程中，一定要發(fā)揚民主，廣泛征求二級學院廣大教師的意見，對哪些權(quán)力應由二級學院承擔，以及如何監(jiān)督這些權(quán)力的實施，需要在廣泛調(diào)研的基礎上，綜合考慮后再作出二級學院所承擔的權(quán)力的明確規(guī)定，而不能僅僅只聽取學院領導的意見。我們認為，大學章程對于二級學院的發(fā)展規(guī)劃制定、學科建設、師資隊伍建設、教學、科研等方面所行使的職權(quán)應給予足夠的自主權(quán)和發(fā)展空間。同時，在大學章程中也要充分體現(xiàn)二級學院黨政聯(lián)席會和二級學院教職工代表大學對學院領導的決策和監(jiān)督作用，使二級學院領導嚴格按照章程的規(guī)定行使權(quán)力。只有這樣，才能使大學章程發(fā)揮其規(guī)范管理、調(diào)動教職員工工作積極性的重要作用。

進一步明確大學行政職能部門的職責與權(quán)限

大學行政職能部門承擔著學校繁重的日常行政工作，在學校發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用，但在學校內(nèi)部管理中也存在嚴重的行政官僚化色彩，存在行政權(quán)力與學術權(quán)力不分的現(xiàn)象。這樣，行政權(quán)力非常容易對學術研究和教學工作造成沖擊。因此，規(guī)范行政職能部門的職責和權(quán)限，應是大學章程的一個重要內(nèi)容。

目前，大學里大多數(shù)行政職能部門的負責人不僅擔任行政職務，而且其本身是具有高學歷的教授等專家學者，往往又在大學的各種學術組織中擔任領導職務，一身兼具行政特征和學術特征，必然會對單純的學術權(quán)力造成沖擊?，F(xiàn)實情況也是如此，因為人們在遇到獲得利益的機會時，往往會首先考慮自己?！半p肩挑”這一問題在大學章程中如果不能得到規(guī)范和解決，普通教師（包括普通教授）的學術權(quán)力就得不到制度上的保障，就不可能從根本上解決行政權(quán)力和學術權(quán)力不分的現(xiàn)實問題。因此，大學章程除了要樹立行政權(quán)力為學術發(fā)展服務的理念，采取有效的激勵機制和政策支持，保障教師參與大學事務協(xié)商與決策外，還應嚴格限制大學中的“雙肩挑”人員在大學的學術組織中擔任領導職務。只有這樣，才可以保證行政職能部門工作到位而不越位，充分發(fā)揮其管理和服務職能。

明確大學教職工代表大會的職責和權(quán)限

教職工代表大會是全體教職員工在黨委領導下行使民主權(quán)利、參與學校民主管理和監(jiān)督的重要形式，依其章程行使權(quán)利。但在實際工作中，由于大學內(nèi)部各種組織機構(gòu)的職責和權(quán)限不甚明晰，導致教職工代表大會更多地表現(xiàn)為舉手大會。

在大學章程中，應明確規(guī)定教職工代表大會的職責和權(quán)限。筆者認為，教職工代表大會應行使下列職權(quán)：第一，審議學校章程；第二，聽取討論校長工作報告，審議學校發(fā)展規(guī)劃、重大改革方案、財務預算報告、財務工作報告及其他有關學校發(fā)展的重大問題；第三，討論學校提出的校內(nèi)教職員工聘任、獎懲、分配改革辦法；第四，審議學校提出的有關教職員工生活福利的事項及其他與教職員工權(quán)益有關的重要規(guī)章制度；第五，根據(jù)主管機關的部署，參與民主評議領導干部、參與民主推薦學校行政領導人選等。

加強大學章程執(zhí)行的監(jiān)督機制建設

大學章程的實施關系到高校依法治校和現(xiàn)代大學制度的建設，關系到高校和高等教育的健康、持續(xù)發(fā)展。為切實發(fā)揮大學章程的效用，強化依照章程辦事的意識，應明確加強大學章程執(zhí)行監(jiān)督機制建設，要保障大學章程規(guī)定落到實處。

首要的任務是制定大學章程的實施細則，完善大學章程體系。大學章程是大學全局性、綱領性文件，是學校管理的“母法”。它的實施需要結(jié)合學校內(nèi)部其他具體的規(guī)章制度，并形成完整統(tǒng)一的規(guī)章制度體系。為此，在大學章程制定之后，學校要根據(jù)章程進一步完善內(nèi)部規(guī)章制度，凡是與大學章程相抵觸的規(guī)章制度，必須按照章程的規(guī)定進行修改完善，使之與章程相協(xié)調(diào)，而不是違背章程的規(guī)定。大學章程的有效實施，還需要教育行政部門和大學的共同努力。教育行政部門的職責在于保障大學事務決策過程和執(zhí)行決策過程的透明化，只有大學管理過程做到透明，才能保障大學發(fā)展環(huán)境的公平和公正，才能真正調(diào)動廣大師生員工的工作積極性，使大家樹立起主人翁責任感，為學校發(fā)展傾力作出貢獻。要建立大學章程的監(jiān)督、督察機制，明確大學章程的監(jiān)督、督察主體和工作程序，以保證章程的實施效果。此外，教育行政部門應該及時總結(jié)大學在實施章程過程中取得的經(jīng)驗,并在高校推廣，對于出現(xiàn)的問題要加以研究，幫助解決。

參考文獻

[1]米俊魁.大學為什么要制定章程[J].高等工程教育研究，2006（01）：33-35.

[2]陳小鴻.關于大學章程的幾個問題[J].高教與經(jīng)濟，2007（04）：17-21.

[3]李昕欣，張德祥.關于高等學校章程制定與實施的幾個問題[J].高等教育研究，2006(09):49-52.

[4]張文顯，周其鳳.大學章程:現(xiàn)代大學制度的載體[J].中國高等教育，2006 （20）:7-10.

[5]牛維麟.現(xiàn)代大學章程與大學管理[J].中國高等教育， 2007（1）: 13-14.

[6]秦惠民.學術管理中的權(quán)力存在及其相互關系探討[J].中國高教研究，2002（01）: 49-51.

[7]陳立鵬，聶建峰.高等學校章程制定主體研究[J].中國高教研究，2007（05）: 12-14.

[8]張曉鵬.大學章程不可無[N].中國教育報，2005-06-03.

[9]許斌華，等.關于制定大學章程的若干思考[J].高等農(nóng)業(yè)教育，2006（10）：17-19.

[10]于麗娟，張衛(wèi)良.我國大學章程的現(xiàn)狀及建設[J].江蘇高教，2005（06）：12-14.

（作者單位：中央財經(jīng)大學高等教育研究所）

[責任編輯：于洋]