高校工程建設領域現狀分析

關海琳

近年來，隨著高校辦學規模擴大、辦學形式多樣化，高校學生和教職員工的數量、資產購置和基建投資規模、經費總量都有了大幅度增長，高校領導干部處理人、財、物的權力增大，伴隨此過程，高校犯罪案件呈增長態勢，高校已成為腐敗問題較為嚴重的社會領域之一。2003年～2007年間全國教育系統職務犯罪案件中，基建工程領域案件占了24%。因此，研究目前高校基建工程領域腐敗現象，已成為一個迫在眉睫的課題。

從廉政風險防控管理的角度分析高校工程建設領域現狀的意義

隨著市場經濟的發展和高等教育體制改革的不斷深入，我國高等教育事業實現了歷史性跨越和突破性進展。高校辦學規模和自主權不斷擴大，教育資金投入越來越多，基建規模和物資采購量越來越大，可供調配的資源日益增多，學校參與經濟活動越來越頻繁。這為學校發展帶來機遇的同時，也帶來許多新情況、新問題，使高校的反腐敗工作面臨更加嚴峻的考驗。本文結合高校當前工程建設領域工作的特點, 從廉政風險防控管理的角度，分析查找存在的問題及原因，為規范工程建設領域行為, 建立配套的資金管理模式,提高資金使用效率, 使高校基本建設工作更好地為教學科研服務提供參考依據。

實施廉政風險防控管理，是新時期加強高校反腐倡廉建設的積極探索，是從根本上治理教育系統腐敗滋生蔓延的土壤，是加強源頭治理、探索有效預防腐敗的新機制。它運用現代管理學的理念和方法，重點圍繞制約監督和規范權力運行，緊密結合各單位、各部門實際，突出重要崗位，認真查找在思想道德、崗位職責、業務流程、制度機制和外部環境等方面可能發生腐敗行為的風險點，并采取前期預防、中期監控、后期處置等防控措施，通過制定方案、貫徹執行、檢查考核、調整修正等環節，逐步建立健全監督檢查、考核評估、糾錯整改和責任追究機制，對預防腐敗工作進行科學化、系統化循環管理。“廉政風險防控管理”是以科學發展觀為指導，將“預防腐敗”的工作理念、風險管理理論和質量管理方法應用于反腐倡廉行政審批或管理事項的工作崗位和重點工作環節可能發生腐敗的廉政風險點，科學評定廉政風險等級，采取有效的預防和監控對策，切實預防腐敗行為發生。

高校工程建設領域現狀分析

廉政風險防控管理工作是北京市委、市政府推進的一項重要工作，推進廉政風險防控管理是對公共權力運行實施有效監督的重要手段。高校結合自身工作特點，在開展廉政風險防控管理工作時，做了適當的調整，具體實施步驟為：制定工作流程、查找及評定風險等級、制定并實施防控措施、檢查及考核防控效果和完善并形成操作規程5個環節，并將重心放在前三個環節上。本文的研究也是基于此思路進行展開。

1.高校工程建設項目工作流程

高校基建工作是根據各高校發展規劃和特點，為滿足教學、科研、辦公等需要，提供必須的物資基礎。高校的工程建設項目工作流程，與一般工程項目流程存在不同之處。以北京建筑工程學院新校區建設項目管理流程圖為例，見下頁圖。

2.高校工程建設領域風險點與現有制度情況分析

高校工程建設領域風險點分析。廉政風險防控管理方法中，梳理工作流程是基礎，而準確查找風險點則是關鍵。各高校根據北京市教育紀工委的要求，查找了在外部環境、制度機制、崗位職責和業務流程等方面可能發生腐敗行為的風險點。學校受北京市教育紀工委的委托，對30所部屬院校和30所市屬院校，在工程建設領域中的廉政風險防控管理情況進行了分析研究，并將各高校的風險點、現有制度情況、防控措施通過SPSS軟件進行了分析。

筆者對各高校查找出的外部環境、制度機制和崗位職責風險點進行了整理統計。外部環境風險主要表現形式為：回扣、賄賂、禮物、吃請、消費等利誘導致不正常交易，共有22所高校查找出了該風險。在制度機制風險中，風險點主要表現為：管理機制不健全、監督機制不落實、招投標程序不規范、執行招投標制度不嚴等，其中監督機制不落實的風險點較為突出；在崗位職責風險中，不遵循公開、公正、平等競爭原則的風險點以及利用職權之便干預工程建設的風險點較為突出，共有14所高校涉及。

筆者根據《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》等法律法規以及各高校查找的風險點綜合整理歸納，共總結出了24項業務流程風險點，分別為：

風險點1：倉促立項，未集體決策、科學決策，盲目擴大投資規模，18所高校涉及；風險點2：采用違紀手段立項報批，瞞報少報工程量，3所高校涉及；風險點3：投標人與招標人串通投標，1所高校涉及；風險點4：違規限制或排斥潛在投標人，2所高校涉及；風險點5：對投標人的資質、標書審查不嚴，6所高校涉及；風險點6：化整為零或者以其他任何方式規避招標，12所高校涉及；風險點7：招投標程序簡化、評標程序不規范，20所高校涉及；風險點8：未按程序分包發包工程，擅自更改招標方式，4所高校涉及；風險點9：開標過程、招標結果不公開，公示時間短、公示范圍有限，7所高校涉及；風險點10：招標文件帶有傾向性條款，招標公告和資審文件偏袒某投標方，11所高校涉及；風險點11：組建評標委員會不合規定，8所高校涉及；風險點12：單位或個人非法干預、影響評標的過程和結果，6所高校涉及；風險點13：選擇中標人帶傾向性、違規確定中標人，9所高校涉及；風險點14：違規操作致使合同條款不嚴密、顯失公平，3所高校涉及；風險點15：不按招投標文件訂立合同或訂立背離合同實質性內容的協議，13所高校涉及；風險點16：工程造價管理不嚴，現場記錄資料缺失，8所高校涉及；風險點17：降低施工質量（如寒暑期施工趕進度），5所高校涉及；風險點18：工程現場管理放松，建筑工程監理不嚴，9所高校涉及；風險點19：重大工程洽商不按程序、不經論證，13所高校涉及；風險點20：違規更改設計，變更、提高設計標準，16所高校涉及；風險點21：暫估材料價不按程序確認，5所高校涉及；風險點22：未驗收或違反程序驗收，驗收內容與簽訂合同內容不一致，14所高校涉及；風險點23：工程量審核主觀隨意,工程款結算違反規定,未經審計，16所高校涉及；風險點24：不按合同規定價格超額、超進度付款，報銷票據不規范，6所高校涉及。

高校工程建設項目現有制度情況分析。2006年中央頒布了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，高校也隨之加大了制度建設的步伐，特別是基建工程領域方面的制度不斷完善。

筆者對各高校在基建工程領域現有規章制度中涉及到外部環境、制度機制和崗位職責風險點的制度進行了分析統計。針對外部環境風險，有16所部屬高校、19所市屬高校在現有制度中涉及到了禁止收受回扣、賄賂、禮物、吃請、消費等利誘；在制度機制風險中，高校較為注重的為監督機制以及有關招投標程序的制度；而對應崗位職責風險的較為健全的制度則涉及公開、公正、平等競爭的原則，共有19所部屬高校和12所市屬高校涉及。

同理，筆者也對與業務流程風險點相對應的現有制度進行了歸納統計。分別為：

制度1：禁止倉促立項，未集體決策、科學決策，盲目擴大投資規模，36所高校涉及；制度2：禁止采用違紀手段立項報批，瞞報少報工程量，22所高校涉及；制度3：禁止投標人與招標人串通投標，31所高校涉及；制度4：禁止違規限制或排斥潛在投標人的，33所高校涉及；制度5：嚴格對投標人的資質、標書的審查，34所高校涉及；制度6：禁止化整為零或者以其他任何方式規避招標，37所高校涉及；制度7：規范招投標程序，簡化評標程序，37所高校涉及；制度8：按程序分包發包工程，不得擅自更改招標方式，37所高校涉及；制度9：公開開標過程、招標結果，嚴格公示時間、公示范圍，34所高校涉及；制度10：禁止招標文件帶有傾向性條款，招標公告和資審文件偏袒某投標方，34所高校涉及；制度11：按規定組建評標委員會，36所高校涉及；制度12：禁止單位或個人非法干預、影響評標的過程和結果，32所高校涉及；制度13：禁止選擇中標人帶傾向性、違規確定中標人，36所高校涉及；制度14：禁止違規操作致使合同條款不嚴密、顯失公平，22所高校涉及；制度15：按招投標文件訂立合同或訂立背離合同實質性內容的協議，28所高校涉及；制度16：嚴格管理工程造價，現場記錄資料不得缺失，26所高校涉及；制度17：不得降低施工質量，21所高校涉及；制度18：嚴格工程現場管理以及建筑工程監理，30所高校涉及；制度19：禁止重大工程洽商不按程序、不經論證，30所高校涉及；制度20：禁止違規更改設計，變更、提高設計標準，27所高校涉及；制度21：按程序確認暫估材料價，21所高校涉及；制度22：禁止未驗收或違反程序驗收，驗收內容與簽訂合同內容不一致，30所高校涉及；制度23：禁止工程量審核主觀隨意,工程款結算違反規定,必須審計，39所高校涉及；制度24：禁止不按合同規定價格超額、超進度付款，報銷票據不規范，31所高校涉及。

風險點與制度情況對比分析。通過對外部環境、制度機制和崗位職責風險點和業務流程風險點的比較，可以看出外部環境、制度機制和崗位職責風險點較少，并且其對應的制度也較為健全，所以筆者著重將關注點放于業務流程風險點與其對應制度的對比分析。

一是15所以上高校均涉及到的風險點分別為：

風險點1：倉促立項，未集體決策、科學決策，盲目擴大投資規模；風險點7：招投標程序簡化、評標程序不規范；風險點20：違規更改設計，變更、提高設計標準；風險點23：工程款結算主觀隨意,違反規定,未經審計。

二是低于25所高校涉及的規章制度為：

制度2：禁止采用違紀手段立項報批，瞞報、少報工程量；制度14：禁止違規操作致使合同條款不嚴密、顯失公平；制度17：不得降低施工質量；制度21：按程序確認暫估材料價。

我們可以將以上四項風險點視為高校工程建設領域的高風險點，與四項較為薄弱的現有規章制度相結合考慮，將其作為分析高校工程建設領域腐敗原因和對策分析的重要依據。

3.高校工程建設領域現有防控措施共性分析

各高校防控措施的制定思路不同，大多數高校的防控措施并沒有與風險點一一對應，故很難通過科學的數據分析來歸納其共性。此外，有部分高校的防控措施僅羅列了本校的現有規章制度，并未制定出具體的防控措施。

制定防控措施較詳細的共有23所高校，根據各高校的防控措施，筆者將其歸納為以下幾條：

筑牢思想防線，加強思想教育，簽訂廉政責任書、經濟責任書；建立健全現有管理機制，完善現有規章制度，規范基建項目立項程序；完善招投標程序，嚴格執行招投標政策，加強招投標環節的監督；加強合同管理與執行；嚴格執行重大工程洽商變更、重大工程設計變更、材料暫估價管理制度；充分發揮監理作用，嚴把施工質量關，加強對竣工結算、工程款項支付的監管；對基建項目實施全過程跟蹤審計；加強人員業務培訓，提高工程管理人員和紀檢監察人員的業務水平；信息及時公開，陽光操作，深化校務公開工作；強化對工程建設項目的監督檢查。

廉政風險防控管理作為預防腐敗的創新實踐，是北京市紀委的一項重點工作，在政府委、辦、局的運行已經取得很大成效，但由于高校自身的特殊性，不能盲目地抄襲借鑒行政單位的經驗，需要形成一套有針對性的廉政風險防控管理模式。高校如何有效開展廉政風險防控管理工作，如何按照現代管理理念，加強廉政風險防控管理工作的理論研究，如何建立一套有效的規章制度和防控措施，防止廉政風險事件的發生，還處于探索階段，需要在反腐倡廉建設的實踐中不斷積累經驗、不斷修正、不斷完善。

{作者單位：北京建筑工程學院紀委辦公室（監察處）}

[責任編輯：張 雯]