草原地役權之存在合理性分析

唐孝輝

摘要：草原地役權制度是平衡草原資源經濟效益、生態效益和社會效益的重要的私法制度，與一般地役權不同，構建草原地役權的邏輯起點是獨立地役權。公平、正義價值是構建草原地役權制度的法理基礎。草原地役權制度通過草原地役權報酬、草原碳匯交易、生態功能區建設、生物多樣性保護等利用方式可以實現草原的經濟、生態效益，同時也可間接實現草原的社會效益。通過對重新構建的草原地役權制度的法理基礎和實踐價值進行分析，證成草原地役權制度的存在合理性。

關鍵詞：草原地役權；公平；正義；生態；效益

中圖分類號：D922.64文獻標識碼：A文章編號：1004-0544(2012)02-01tO-04

一、引語

草原資源能夠產生經濟效益、生態效益和社會效益，只有合適的法律制度設計才能實現草原資源這三大效益的平衡。現行草原法律法規更多的規定屬于強制草原使用人保護草原植被、防止過度放牧的強制義務性規定，試圖在更大限度上實現草原資源的生態效益和社會效益。這種制度設計是以個人對國家和社會的義務為核心的，忽視了私權的制度價值，難以通過義務制度的設計達成經濟效益和生態效益的平衡。究其根本是忽視了草原資源的經濟效益私人性和生態、社會效益公共性的對立特點。只有以尊重私權作為制度設計的邏輯起點。從私權構造的內部人手，使主體主動地去履行實現草原生態效益的義務。才能夠間接甚至直接的從保護草原資源生態效益中受益。而在財產法中，制度功能與這一要求最契合的就是地役權制度。將傳統大陸法系民法中的地役權制度應用于草原資源構建草原地役權制度，固然會存在很多理論上的局限，為此，本文將從法理和實踐兩個層面分析證成草原地役權制度的存在合理性問題。

生態環境的嚴重惡化和自然資源的過度開發，導致了人類的生存環境受到嚴重的威脅，人們開始重視自己的環境權益。草原地役權制度是指基于環境保護、生態公益、草原使用等目的，草原權利人按照法律的規定或通過協商與國家、地方政府、公益性組織或私人主體簽訂地役權合同，賦予后者以草原地役權(以實現草原生態功能為主要內容)，由草原權利人保障實現草原的生態功能或允許他人對草原的使用，由地役權人支付報酬或履行其他義務。與傳統的地役權不同，草原地役權不要求需役地的存在，為此，草原地役權在本質上是獨立地役權。這種重構的草原地役權制度會極好地平衡草原經濟、生態、社會效益。

二、草原地役權制度的法理基礎——公平、正義價值

草原資源不同于一般的物，它產生的生態效益是由社會不特定的人享用的，并且這種享用是不需要付費的，那么對于草原權利人來講，公平、正義何在?如何設計一個合適的法律制度能夠很好地解決草原資源權利人的成本收益問題，同時又能保證草原資源生態效益的實現，私法必須有所作為。正如博登海默所言：“在個人權利和社會福利之間創設一種適當的平衡，乃是有關正義的主要考慮之一。”

(一)草原資源物質利益向經濟效益的轉化

草原資源符合民法上“物”的要件，能夠滿足人們的社會需要，因此可以成為民事法律關系的客體。權利人通過草原承包經營權、草原使用權實現草原的物質效益。草原資源提供的物質利益主要來源于牧草等“有形產品”。實踐中，草原權利人通過在草原上放牧牲畜、種植牧草等形式對草原進行有形利用，由此產生的牲畜、牧草等通過市場交換轉化為經濟效益。對于草原權利人而言，草原資源帶來的經濟效益即是作為權利客體“物”——“草原”所具有的滿足人們(主要是牧民)需要的價值的主要體現。牧民對其賴以生存的草原主要目的在于獲取經濟利益。

草原權利人在草原上所付出的產生物質利益的部分成本，通過由物質利益轉化而來的經濟效益而得到補償。在此，成本與效益相當，符合公平、正義的價值。但是，草原權利人在草原上的成本支出并非僅產生物質利益。

(二)草原資源生態利益向經濟效益轉化的現實困境

草原不同于一般的物。它在滿足權利人需要的同時，還能夠滿足權利人以外的所有社會公眾的需要。因為草原在產生物質利益的同時還創造生態利益。草原資源所提供的生態利益主要來源于光合作用、水源涵養、生物多樣性保護、固碳等“無形產品”。這些無形產品所帶來的生態利益被包括權利人在內的不特定的主體免費享用。我們不必為我們呼吸的新鮮空氣和生活的無沙塵天氣付費。作為理性經濟人的牧民從事草原經營的主要目的就是為獲取經濟效益。草原資源產權衍生而來的生態效益收益或缺或失，由此導致的收益權不完整仍將直接制約產權激勵財產最佳使用功能的發揮。

草原權利人在草原上所付出的產生生態利益的部分成本。無法通過生態利益轉化為經濟效益的市場途徑得到補償。目前，我國草原經營中基于生態利益的經濟效益僅體現為國家對禁牧、輪牧所給予的補助。而這種生態補償標準過低，在質和量上與草原生態利益的實際經濟價值都相去甚遠。雖然國家在不斷加大補償力度，但是即使對于財力十分雄厚的政府而言，草原生態效益補償的高額支出也將越來越表現為高額的機會成本。在此，成本與效益不相當。違背了公平、正義的價值。

(三)草原資源生態利益向經濟效益轉化的私法路徑

草原資源在生態利益的角度而言屬于“公共物品”，這一屬性使草原權利制度必然不同于一般的權利制度。如果國家不創設一種或幾種法律制度來實現牧民因草原生態效益所產生的價值，會極大地打擊牧民保護草原生態的積極性。政府管制和政府買單是有效解決公共產品的機制之一，但不是唯一的機制。如果通過制度創新讓受益者付費，那么，生態保護和創造者同樣能夠像生產私人產品一樣得到有效激勵。

在財產法中。制度功能與這一要求最為契合的就是草原地役權制度。尤其是其中的草原保護地役權制度。草原地役權的有償性促進了環境外部問題的內部化，它能夠協調解決環境資源的經濟價值和生態價值的失衡問題，能夠彰顯環境資源的生態價值，體現環境公平、正義的原則，這樣既實現了草原權利人的生態利益向經濟效益的轉化。又能夠保護生態環境。可以說，通過草原地役權制度保障草原生態環境，是對私人財產權最大的尊重。使草原權利人在草原上所付出的產生生態利益的成本通過地役權報酬而獲得補償。這樣才能實現成本與效益相當，體現公平、正義的價值。

小結：草原地役權制度可以平衡草原生態效益與經濟效益的平衡問題。對草原權利人而言。其對草原所付出的勞動所產生的生態效益能夠通過草原地役權得到補償，是公平的體現。休謨所倡導的“公共福利是正義的唯一源泉”的功利主義的正義觀，完全忽視了個人的利益。同時。草原生態利益這種公共物品本不應由草原權利人自己買單，這是對正義價值的扭曲。通過草原地役權制度，可以使草原權利人的費用支出轉嫁給他人，這是正義的體現。

三、草原地役權制度的實踐價值——經濟、生態、社會效益

一項法律制度的存在是因為它能滿足社會需要。符合公平、正義的價值要求。草原地役權制度作為一項私法

制度，在平衡草原經濟效益、生態效益和社會效益方面。能夠發揮現有制度所無法比擬的優勢。

(一)草原地役權制度與草原經濟效益

草原作為牧民賴以生存的基礎，其所能帶來的經濟效益是牧民的主要追求。草原地役權制度通過其內在的制度設計能夠滿足這一需求。

1草原地役權報酬。草原地役權由草原權利人(供役地人)將草原地役權授予給草原地役權人，草原地役權人通過支付報酬取得草原地役權。該報酬是牧民草原經濟效益的體現。目前，我國主要是由國家向牧民給付禁牧、輪牧補貼。據有關資料顯示：內蒙古自治區在2010年對階段性禁牧區域內的牧民。每年給每畝草原5元的補償。雖然國家將逐年加大草原生態補貼力度，但是。相較于草原地役權所產生的報酬而言。還相差甚遠。通過草原地役權合同，草原權利人可以將草原地役權授予給國家、地方政府、公益組織及其它團體。這樣極大地擴展了資金渠道，使草原地役權市場更加廣闊。可以極大地挖掘草原地役權的市場價值。美國的草原保護方案中每年用于地役權購買和租賃合同的資金數額遠遠高于中國的草原補貼款。一個重要的原因就是美國的草原地役權權利人并不單純限于國家。美國2010年用于草原保護方案的購買地役權和租賃合同的資金共84，839，005美元，平均每畝253美元。在實施草原生態工程中，我國決定從2011年開始每年投入134億元人民幣，可見，我國政府在加大財政支持力度，然而，由于我國草原面積大，平均分攤到每畝草原上的資金數額非常小。所以。單純的國家財政投入并不能實現草原生態價值向經濟效益的轉化。

通過草原地役權制度，并不能排除草原權利人的基本的放牧用途的使用及其它草原的一般用途的使用。2008年美國將草原保護方案的目的修改為幫助草原所有者和使用者恢復草原的放牧價值。并保護草原的其他價值。可見。美國草原保護方案并不排除草原權利人對草原的一般使用，相反通過提供資金和技術支持幫助恢復草原的放牧用途。并非草原權利人在其草原承擔地役權負擔之后，草原的原有有形產品的經濟價值不能實現。

綜上，草原地役權制度可以通過報酬實現草原權利人的經濟價值，同時也可以通過一般的草原利用行為。獲取草原的有形產品實現經濟效益。

2草原碳匯交易。草原可以固碳吐氧，調解碳平衡。草地通過光合作用從大氣中吸收CO₂，并將大部分碳儲存在植物體和土壤中，是大氣中CO₂的一個重要的匯。目前國際上已經開始重視森林碳匯功能，但是，僅依靠森林碳匯必然存在很多弊端，本文在此不予討論。草原碳匯向經濟效益的轉化是實現草原生態補償的又一個途徑。草原的碳匯功能轉化為經濟效益需要法律制度的支撐。筆者在此嘗試將草原地役權制度用于草原碳匯交易制度的構建。

首先，草原碳匯交易的雙方當事人分別為碳匯提供方(草原權利人)和碳匯購買方。當用草原地役權主體制度構造碳匯交易當事人時，我們發現草原地役權制度完全可以作為碳匯交易制度的基礎。碳匯提供方作為草原地役權之供役地權利人，他能滿足這一主體要求，即擁有草原權利。在承認草原地役權可以為獨立草原地役權的前提下，碳匯購買方可以成為合格的草原地役權人。其不必擁有需役地。同樣，碳匯市場的形成需要碳匯權具有可轉移性，究竟碳匯購買人的碳匯權是債權、物權，抑或其他權利?本文認為將購買者的權利作為獨立草原地役權可以解決自由轉讓的問題，這樣自由流通的碳匯市場也可形成。

其次，草原碳匯交易的內容是碳匯提供方提供碳匯額，由購買方支付價款。購買方支付價款或提供資金、技術支持，碳匯提供方通過草原經營管理產生碳匯額。當用草原地役權內在邏輯結構構造碳匯交易內容時，我們發現草原地役權制度完全可以作為碳匯交易制度的基礎。碳匯提供方作為供役地權利人負有經營管理草原并產生碳匯額的積極作為義務，碳匯購買方作為供役地人通過支付報酬獲得生態產品，實際上是地役權的權利內容。

如果單純的將草原碳匯交易作為一種商品交易合同，那么需要解決碳匯作為交易合同標的物的性質問題。目前將草原碳匯交易作為商品合同對待的觀點實際上賦予碳匯購買者的仍然是債權物權相比較而言，效力性要低。而債權通過與物權性權利相結合。可使債權性契約獲得強大的物權效力。因此，通過地役權制度來構建草原碳匯交易制度，可以賦予草原碳匯購買方以物權效力，更有利于草原生態效益的實現。

通過地役權制度構建草原碳匯交易制度。使草原碳匯交易市場更穩固。也會保障草原生態產品向經濟效益的轉換。

(二)草原地役權制度與草原生態效益

在現行草原法律法規和草原行政管理實踐中。存在許多與生態草原建設、退牧還草、防沙治沙、野生動植物保護等活動有關的草原地役權。只是沒有采用草原地役權這一名稱。從某種意義上說。草原地役權是出于維護生態系統平衡和保護生物多樣性的目的而設計的。

1生態功能區建設。《十二五規劃綱要》指出要深入實施西部大開發戰略，加強生態環境保護。推進重點生態功能區建設，實施重點生態工程。包括“草原生態保護與建設”、“西藏生態安全屏障保護與建設”等工程。20l 1年。國家開始在內蒙古等八個草原牧區實行草原生態補助獎勵機制，結合主體功能區規劃，將部分草原列為禁牧區。草原權利人要按照國家政策的要求來履行禁牧、退牧還草等義務。

我國目前在草原管理中實施的禁牧、輪牧、草畜平衡的政策都屬于國家的行政行為，禁牧、退牧還草等義務在本質上屬于行政強制義務。是國家為了公共生態利益而強加給私主體的義務。縱觀草原法的各項規定，很多一部分從行政強制的角度規定了草原權利人的公法義務，這也為行政機關在行政執法中進行權力尋租、侵害牧民權益等違法行為提供了可能性甚至法律上的途徑。為此，恰當的、切實可行的私權制度的設計，必然比行政強制會更能實現經濟和環境效益。

地役權對土地使用的控制屬于私法上的限制。在我國，主體功能區戰略的實現可以通過設立地役權合同為國家、地方政府設立草原生態保護地役權來完成。而且，在生態功能區的地方政府業績考核中并不以GDP為考核指標，僅以生態效果為考核指標依據，為此，當地牧民的經濟收益就更應當通過私權制度的設計來保障。草原地役權制度可以多渠道籌集維持生態所需資金。對于牧民的經濟利益而言是一大保障。否則。如果牧民的經濟收益無法保障，那么我們無法想象作為理性經濟人的牧民會舍棄經濟效益而單純追求生態效益。

可以說，即使沒有保護法規，地役權也能起到保護生態的作用。

2生物多樣性保護。草原作為我國主要的陸地生態系統，其孕育著豐富獨特的生態系統類型資源，對于維護我國生態安全、減緩全球氣候變化具有重要意義。《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃》確立生物多樣性保護優先區，例如蒙新高原荒漠區中的錫林郭勒草原區，重點保護牧草種質資源。可見，不論是公約還是發展戰略，都旨在

保護草原資源的生物多樣性。

草原地役權制度可以用來保護生物多樣性，例如在野生動植物保護地役權中，禁止供役地人在鳥的筑巢期從事割草、放牧行為，禁止挖掘草原上的野生植物如蓯蓉、發菜等。另外在所有的生物多樣性保護地役權中，必須包括草原管護條款。地役權人要積極地管理草原，包括防火、維修設施等行為。

(三)草原地役權制度與草原社會效益

草原資源能夠促進社會和諧和穩定，尤其是民族和諧。我國絕大部分草原位于少數民族地區，因此，少數民族地區草原資源問題不單純是經濟問題和生態問題。還是社會問題。

今年，在內蒙古自治區錫林郭勒盟所發生的“5.11”、“5.15”案件典型地說明了草原資源的社會效益問題。在我國。草原上的礦產資源開發過程中，破壞草原的現象十分普遍。大型機械、重型卡車在草原上行走必然會影響到草原。雖然我國在草原法等相關法律中也規定，開采礦藏占用草原的要征收草原恢復補償費，并及時恢復草原。但是只有行政機關的行政權，并沒有賦予草原權利人私法上的參與權。草原權利人只有在草原被侵犯之后進行救濟的權利。在美國的草原保護地役權協議中有這樣的條款：“從財產表明取走土、沙、礦產、石油等的行為是被禁止的。如果利用只對土地表面產生暫時妨礙的技術來實施采礦、采油的行為是被允許的。經過授權者同意的采油采礦的設施在地表以下的采礦采油行為是被允許的，并且任何破壞表面的行為都應當及時恢復”。美國的草原保護地役權的該項條款是可以借鑒的。

在礦產開發和油氣開發過程中通過設立草原地役權，規定地役權人的恢復草原破壞行為的義務，或者向草原權利人支付草原植被恢復費用，由草原權利人完成草原植被恢復行為。這樣，可以避免因為草原破壞行為所引發的民族問題和社會和諧問題。

小結：草原地役權制度在平衡草原權利人的經濟效益和生態效益上具有獨特的優勢。可以說，草原地役權與草原原權(主要是草原承包經營權)之間的關系。主要是一種生態公益與私人利益之間的關系。平衡經濟效益、生態效益必然會產生相應的社會效益。草原地役權在實踐中價值體現也是其在草原權利體系中重要地位的體現。

四、結語

解讀草原地役權的法理基礎和實踐價值，可以為草原資源的管理和使用開拓一條有意義的道路。公平、正義價值為構建草原地役權制度提供了法理基礎，草原獨立地役權制度在草原經濟、生態和社會效益的實現上具有無法比擬的制度優勢。以現有的地役權制度構建獨特的草原地役權制度，勿需做大幅的改動，具有節約路徑成本的優勢。相信，草原地役權制度的存在合理性證成必將對實踐中草原資源的管理和使用起到積極的促進作用，并對其他自然資源的管理和利用產生借鑒意義。