集體土地建租賃房破冰

張艷玲

編者按：近日，北京、上海利用集體土地建設租賃住房獲得國土資源部批準，更大的亮點在于，國土資源部不但允許北京市、上海市進行試點，也允許其他省份申請。此次京滬獲批和試點擴面，成為集體土地開建租賃房的破冰之舉。

2012年1月7日，在“全國國土資源工作會議”上，國土資源部部長徐紹史首次公開宣布，已批準北京、上海利用集體土地建設租賃住房。

不僅如此，一些“商品房價格較高、建設用地緊缺”的直轄市和少數省會城市，只要“由省級人民政府審核同意并報部批準”，也有望獲批試點。

國土資源部表態合法化

此前，雖地方訴求強烈，住房與城鄉建設部也早在一年前已公開表態可探索用集體土地建公租房，但國土資源部態度始終審慎。此次國土資源部的表態，不僅明確了北京、上海等地做法的合法化，也擴展了其他省份操作的空間。

早在2008年底，北京即表示“建成年租制的房屋用于收取租金保障農民長遠利益”，并著手相關政策配套準備。但由于其與現有法律存在沖突，故屢有申報消息傳出卻未見實際動作。

按《土地管理法》，集體土地只限于耕種或村莊內公共建設，不能抵押和買賣。雖廣東、江蘇等地也有推動集體建設用地流轉試點，但無不強調其不得用于房地產開發和住宅建設。集體土地進行其他非農建設，只有經征用轉為國有土地后，才能“招拍掛”。

隨城市化推進，大量集體土地被納入城市規劃圈。但只要性質不變，就不允許上市交易。一些土地學者認為，這在制度上使得城市國有土地和農村集體土地不能實現“同權”。

2010年，北京選擇了50個村進行城鄉一體化改革，涉及土地面積3200萬平方米，需投資約2300億元。

據一位參與改革的人士介紹，隨著“招拍掛”市場上土地價格屢創新高，農民對拆遷補償的訴求不斷提高，拆遷成本高，官民矛盾大，原有土地征收模式難以為繼。于是北京市保留農村集體土地原產權性質，以土地入股等方式發展農村集體產業，讓農民分享城市化成果，不但降低征地成本，也避免矛盾。

2010年11月18日，北京市副市長陳剛透露，北京市政府已批準在集體土地建租賃房的試點方案，已有五個農村集體經濟組織申請建房1萬多套。這樣的租賃房，面向非京籍流動人口，以市場價出租，收益歸村集體經濟組織所有。

無獨有偶，上海市為解決外來人口居住問題，也計劃試點集體土地上建公租房。上海市曾向國土資源部申報試點方案，計劃占地600公頃，建設1000萬平米、20萬套公租房，解決90萬人的住房需求。兩地試點始終作為特例處理，土地用途也僅限于建設公租房，決策者一直未有推廣之意。一位接近國土資源部的人士表示，此次試點擴面，與保障房建設任務壓力有關。

按照住建部測算，2011年1000萬套保障房需資金1.3萬億元。據全國人大常委會委員嚴以新測算，中央財政投入大概占了不到13%。他指出，在現行國家財政分配體系下，地方財政不堪負擔。

2011年10月，在接受全國人大常委會專題質詢時，國土資源部和住房與城鄉建設部對租賃房的意見達成一致。國土資源部總規劃師胡存智表示，國土資源部目前已給出了試點的原則性規定，之所以表述為“集體土地建設租賃房”，而沒有提公租房，是因為公租房應該是政府建設的，將村集體建設的房屋稱為租賃房更為準確。

上述專業人士分析，除北京、上海以外，其他試點將多在東部江蘇、廣東等省份。這些地方由于產業轉移，原本的鄉鎮企業閑置地通過建設租賃房的方式操作，事實上升級為服務業用地，但一直未獲法律認可，處于灰色地帶。他認為，這些用地此次有望獲得法律認可。

集體租賃只租不售

但集體租賃房至少應有兩個原則：一是集體經濟組織建設、運營；二是只租不售。

以往利用“城中村”集體土地建設的住宅等因無產權保障，被稱為“小產權房”，國土資源部一直對其持否定態度。此次政府部門一再強調，租賃房并非“小產權”。

2011年初，北京試點獲批的消息一度引發輿論對“小產權房”轉正的猜測。

2011年1月13日，北京市國土資源局網站特意發表官方聲明稱，集體土地上建設租賃住房試點與所謂“小產權房”是完全不同的概念。對于占用集體土地違法建設的“小產權房”，北京市國土資源局將按照國家統一的政策依法進行處理。

該聲明強調，集體土地上建設租賃房，是北京市在城鄉一體化過程中為拓寬北京市租賃住房建設渠道，以多種方式解決城鄉接合部地區周邊產業園區、產業聚集區內的來京人員及其他人員臨時性居住需求，促進農民產業增收，優化城鄉接合部環境而在探索的一項新政策。必須符合規劃，對建設主體、用地性質、用地方式都將嚴格界定，必須依法辦理審批手續。

2011年12月30日，住建部住房保障司司長馮俊在接受中國政府網訪談時則強調，利用農村集體建設用地建公租房與“小產權房”不是一個概念。他表示，集體土地上建租賃房有一系列條件，比如房價比較高的地區、土地資源比較緊缺的地區、省級政府要為試點作出方案、要經國土資源部批準。

北京試點方案在經國土資源部征求各司局意見時，國土資源部即要求“嚴格房屋權屬管理”，房屋產權證只發到村集體，不予分割，并注明租賃住房性質，不得改變用途，不得轉租、轉讓、出售、抵押；要嚴格使用范圍和使用期限，使用對象要符合公租房的條件，嚴格界定；承租期限不能過長，租期是三到五年。

集體土地租賃房建設，嚴格執行用途管制，只租不售，防止以租代售、進行小產權房建設。同時，建設規模也受嚴格控制，試點范圍限定在城鄉接合部50個重點村改造。

（資料來源： 財新《新世紀》）

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租賃房的運營思路仍有待探索

北京作為集體土地建租賃房政策落地的首站，其運營思路將具有普遍意義。但北京市國土資源局擔心，租賃房建設由村集體運營會簽署多份合同，表面上是短期出租，但會暗箱操作成“小產權”房的運作模式，因此考慮由區政府將村集體建設的房子承租回來，再統一對外出租，用行政手段控制地方運作。

2011年1月8日，在北京海淀“兩會”政務咨詢會上的消息也證實了這種思路。

北京市海淀區區政府負責人表示，唐家嶺村將在村集體產業用地上自建約10萬平方米公租房，政府將公租房集體“承包”外租給周邊高科技企業員工，土地收益權和公租房的經營權歸村集體，租金由村集體向村民“分紅”。

但由政府“承包”的效果并不為學界看好。有土地學者對政府能否管好農民的房子表示質疑，認為若要真正實現城鄉土地“同地、同價、同權”，也應該賦予農村集體租賃房更有保障的產權，讓村集體自主經營。

但考慮到現實操作中的問題，多位業內人士表示，“如何操作效果更好，還有待于摸索”。