從海南“大墩模式”從海南“大墩模式”看政府該如何算征地賬

段欣毅　楊文彥

編者按：

中東的阿聯酋創造了舉世矚目的“迪拜奇跡”。迪拜酋長差異化的發展規劃，讓貧油的迪拜人居然也能“從駱駝背直接跳進奔馳車”。然而，奇跡并未止于迪拜。在我國海南陵水縣大墩村，同樣是依靠科學而精巧的制度創新，不僅讓令許多地方領導頭疼不已的征地工作變得十分簡單，同時也創造了讓農民“從草屋直接搬進別墅”的奇跡。從“大墩模式”中，或許我們可以更加清晰地看到，政府應該如何算征地賬。

海南陵水縣大墩村，村民林亞成正坐在院壩樹蔭下支起的小木床上，趕制她的寬幅十字繡作品《憶江南》。林亞成的巧手引領著針線在繡布上飛舞，仿佛是在為今天的幸福生活而歌唱。這幅《憶江南》是林亞成為即將搬進的新居而精心準備的裝飾品。今年年底，她和全村846戶村民將搬進嶄新、寬敞的三層別墅。

農民高喊“誓死保衛土地”

大墩村村口的牌坊也正在被翻新。往里看，一塊8米高的巨石如一個忠誠的戰士守衛在牌坊跟前。巨石上紅彤彤的“共產黨萬歲”5個大字格外醒目，在它身后987棟別墅悠然地鱗次櫛比。村支書李國孩滿懷深情地告訴記者，巨石是今年2月村民們自發集資從安徽購買來的，只有“共產黨萬歲”這5個字才能表達全體村民的真情實感。

看著如今的場景，恐怕誰也不會想到，就在2年半前，這里的干群關系還空前緊張，不僅發生過數百次上訪事件，甚至還發生過群眾圍攻進村調解矛盾的縣領導的群體事件。

村民當時的怒火絕大部分是因征地而燃燒。傳統的征地方式，曾經讓他們受到極大傷害。

大墩村位于海南陵水縣黎安鎮，瀕海臨風、景色迷人。勤勞的大墩人世世代代過著“半農半漁”的生活，土地是他們賴以生存的命根子。1993年，縣政府未經村民同意，便以開發國際旅游城的名義，將全村7000多畝土地予以征收，每畝地補償標準700元，人均分得征地補償款僅650元。但是，招商引資來的20多家企業在圈地后，并沒有實際開發。

失地后的大墩村民陷于無業無崗的貧窮境地，生活極端困難，從此遠近便有“有女不嫁大墩村”的說法。全村有近100名大齡男子淪為娶不起媳婦的光棍漢。十多年來，大墩村村民就征地問題不斷到縣政府、省政府甚至進京上訪。干群互信脆弱，近十年來沒有干部敢進村做征地拆遷工作。

2010年，陵水縣引進了新的旅游項目和高新技術產業園項目，項目建設需征收大墩村3108畝土地和收回7000多畝國有土地使用權。飽受征地之痛的村民得到消息后，如臨大敵，集體喊出了“誓死保衛土地，不讓政府再征走一寸土地”的口號。

耳目一新的征地方案

村民們萬萬沒想到，就任不到3個月的縣委書記會親自到村里，面對面地了解村民的困難和顧慮、傾聽村民的意愿、闡釋發展的理念、講解致富的方法、商定征地的辦法，并拿出了與過去單純貨幣補償完全不同的補償、安置、生產、就業等方案，讓村民們喜出望外。

——實行合理的補償標準。此次征地，大墩村的集體農用地補償標準確定為每畝平均5.8萬元；地上附著物每畝平均補償2萬元；墳墓每個平均補償4200元。單純從貨幣補償水平而言，大墩村的補償標準并不比海南其他市縣的高。

——讓村民自己拆自己的房、征自家的地。縣政府按照此前測算的補償標準，將征地補償總費用和工作經費“打包”給村辦股份公司，由村民集體決策，自行組織實施征地拆遷和補償。政府僅僅起到指導、監督作用，并不介入具體實施工作。

——讓家家有新房住。村民住房實施整體搬遷，集中搬入村里集中建設的三層別墅。對于整體搬遷節約出的389畝建設用地，允許村委會出讓一定期限的使用權。

——留下必要的發展用地?？h政府在征收大墩村3108畝集體土地的同時，按8%的比例將區位條件極為優越的248畝土地留給村委會作為“發展用地”，并將這塊“發展用地”的地類調整為建設類商用地。

——讓村民個個成為股東。縣政府扶持大墩村成立村辦股份公司，將集體土地及其他資產全部注入村辦的股份公司，每個村民都擁有等額股份，享有穩定的財產性收益。

——讓村民年年有穩定的分紅?？h政府還按照不同階層獲得發展機會均等的原則制定配置項目的規章。村辦股份公司創辦混凝土攪拌站、節能環保磚廠等企業。政府還將土地開發后，新園區的出租車經營、園林綠化、土石方、建材、土地平整等風險小、收入穩定、管理要求低的項目和工程交由村辦股份公司經營。

制度創新的“魔力”不僅讓政府順利完成因發展需要的征地目標，更使得大墩村村民一下子成為征地的最直接、也是最大受益者。這一多年的貧困村、上訪村、光棍村變成為遠近聞名、人人向往的富裕村、先進村。

一分錢不花草屋搬別墅

村民即將搬進的三層別墅，每棟建筑面積253平方米，共10余個房間，客廳、臥室、廚房、衛生間、書房、陽臺一應俱全，屋外還附建了專用車庫和小花園。修建這些別墅的資金全部由村委會通過土地招投標融資獲得。村民不僅沒有花一分錢，同時還將免費獲得村里為他們統一定制的實木家具、廚衛用品、燈飾、窗飾等屋內設施。

乘著海南國際旅游島的建設東風，村辦的混凝土攪拌站、節能環保磚廠的生意也十分紅火，每年創利近3500萬元。2011年，每股收益就有2萬多元，每人獲得分紅6000元，大大提高了農民的財產性收入。

不久后，高速公路將修到大墩村，屆時，三亞的游客不到一小時就可以來到村中。村里在政府給的“留用地”上規劃對外合作建設一家五星級酒店；同時，自建6萬平米的出租商鋪、公寓等物業，這又將為村里帶來每年3000萬元以上的純收益。

李國孩告訴記者，過去大墩村也有不少勞動力外出打工，但現在幾乎都已經回到村里。曾經因為征地問題多次上訪的村民李石法對記者說：自從這次征地拆遷組建新的村辦股份公司，實行支委會、村委會、股份公司三位為一體的管理體制以來，大墩村沒有發生一起信訪案件。

此外，在近一年多時間里，大墩村娶回了80多位媳婦，差不多平均每周就有一位姑娘嫁到這座曾經遠近聞名的“光棍村”。

記者走進村民李玉連家，低矮的茅草屋中，極為簡陋的家居陳設訴說著這個家庭半個多世紀的辛酸。55歲的李玉連打了幾十年光棍，本來早已斷了成家的念頭。不過，現在的他每天都面帶幸福的笑容，不僅是由于他將在不久后直接從草屋搬進別墅，更是因為他在前年娶到了一位從城里嫁來的36歲姑娘，并在次年生了一個胖兒子。

王亞麗的故事是大墩村的另一段佳話。王亞麗是一名幼兒園老師，在外地工作多年。一次偶然上網看新聞，得知大墩村新農村建設的消息，心生向往，便托人做媒介紹嫁到村里。村委會為進一步提高村民素質，更好地適應未來的工作和生活，特意外聘老師組織開辦村民夜校，開設了多門職業和生活技能課程?，F在，王亞麗每天除了打理日常家務外，每晚還和其他村民一道去夜校學習，以迎接即將到來的幸福生活。

征地的賬本該如何算

同樣的村落、同樣的村民，同樣的征地工作為何會出現截然不同的社會效果？或許海南陵水的“大墩模式”正告訴我們，政府征地的賬本到底應該如何去計算。

傳統的征地模式中，地方政府既是征地、補償、安置等規則的制定者，又是具體的實施主體，而農民則往往處于被動地位。一旦制度設計不合理，加上有些地方干部存在執政理念和從政素質的問題，忽視了被征地農民的發展權益，忽視了產生矛盾所造成的政府公信度降低、不穩定因素增多等巨大的社會成本，在城市擴張發展的過程中損害了農民的利益，農民抵制征地情緒越來越明顯，最終勢必造成經濟社會發展的阻力。

現在大部分建設項目的征地補償安置，多采取單純的貨幣補償形式，對失地農民居住安頓、重新就業、生活觀念和生活習慣轉變等后續保障問題重視不夠，致使失地農民陷入“種地無田、就業無崗、發展無路、低保無份”的窘境。農民發展權難以落實，是導致當前征地矛盾頻發的癥結所在。

土地制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，推進土地制度改革必須把握好制度創新的切入點和關聯性。只有失地后還能保證農民擁有比原先土地年產值更高的穩定收入的政策，才可能得到百姓的實心擁護。

大墩村征地的貨幣補償費用每畝不到8萬元，僅為海南省相鄰市縣實際支出的1/3。他們重點在“留地”和發展上做文章，緊扣確保農民的用益物權和發展權不減少這一主線，以“授人以漁”的方式來實現和諧征地，是科學實現被征地人收益增加、征地人成本降低的制度設計。

一是有利于避免因為前后征地標準差異過大而誘發要求追加補償的骨牌效應；二是有利于避免征地后老百姓不會理財、沒地、沒崗，造成生活沒有來源變為貧困階層；三是有利于被征地農民及時轉化為當地經濟社會建設的人力資源；四是有利于當地企業、人力資源和引進企業、人力資源的有機互補，形成合理的人力結構；五是有利于減少政府財政的支出；六是有利于政府合理回收公共財政投入所形成的二級地租，是惠及廣大人民群眾、促進經濟社會又好又快發展的有效途徑。

“大墩模式”遠遠超出征地本身的范疇，將社會管理體制機制、農村經濟組織建設、集體土地產權制度、資源配置制度、政府采購制度等緊密結合，以征地制度創新為切入點，撬動相關制度的改革，實現了老百姓自行征地拆遷、“被征地群眾利益和社會效益增加，政府財務和行政成本降低”的制度性經濟和社會效果，形成了一篇社會管理的大文章。