淺談欠發(fā)達(dá)地區(qū)村級(jí)組織債務(wù)的現(xiàn)狀、成因及化解對(duì)策

張品德

欠發(fā)達(dá)地區(qū)村級(jí)債務(wù)沉重狀況，嚴(yán)重影響村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，干擾了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，影響到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，已成為危及農(nóng)村基層政權(quán)的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。本文以浙江磐安為例，對(duì)化解村級(jí)組織債務(wù)作一研究探索。

一、村級(jí)債務(wù)的基本情況

磐安是一個(gè)“九山半水半分地”的欠發(fā)達(dá)山區(qū)縣，位于浙江中部，村級(jí)債務(wù)涉及面廣，金額大。全縣363個(gè)村中有275個(gè)村負(fù)債，占總行政村76％，共計(jì)負(fù)債5683萬元，村均負(fù)債15．65萬元，人均負(fù)債310元。其中向銀行、信用社等金融單位貸款338．9萬元，向個(gè)人（或單位）借款392．93萬元；應(yīng)付未付各種欠款4951．17萬元，其中應(yīng)付未付基礎(chǔ)設(shè)施（道路、水利、電力、村莊整治）達(dá)4551．13萬元，占92％。

二、村級(jí)債務(wù)的成因

造成村級(jí)負(fù)債問題的原因是多方面的，歸納起來主要有以下幾個(gè)方面：

1基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)超前

以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“五通”為目標(biāo)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是村級(jí)負(fù)債的主要原因。一些村在既無法爭(zhēng)取到國(guó)家政策性扶持，又得不到其它外援的情況下，不能實(shí)事求是地堅(jiān)持量力而行的原則，完全靠向農(nóng)民集資、向金融機(jī)構(gòu)和民間高利貸借款，來實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)的村路網(wǎng)、農(nóng)田網(wǎng)、自來水網(wǎng)、有線電視網(wǎng)、電力網(wǎng)的建設(shè)目標(biāo)，使村級(jí)債務(wù)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。

2農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不配套

農(nóng)村稅費(fèi)改革在制止濫收費(fèi)，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)等方面發(fā)揮了重要作用，但科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制沒有隨稅費(fèi)改革的深入一同建立起來。臨時(shí)性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額小且管理不規(guī)范，無法滿足村組正常運(yùn)轉(zhuǎn)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要，仍需借債來維系。

3村干部考核任用機(jī)制錯(cuò)位

由于沒有科學(xué)的政績(jī)觀指導(dǎo)，一些村干部為追求在任期內(nèi)突出自己的政績(jī)，不能實(shí)事求是地堅(jiān)持量力而行的原則，不認(rèn)真實(shí)行“一事一議”制度，而是標(biāo)準(zhǔn)訂得高，步子邁得大，盲目借款上項(xiàng)目，配套資金無著落，甚至不惜一切代價(jià)巧立名目負(fù)債建設(shè)“形象工程”和“政績(jī)工程”。

4民間高利借貸導(dǎo)致債務(wù)增加

村級(jí)在沒有自有資金的情況下，向單位、個(gè)人借高利貸搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有的月利率高達(dá)5分之多，變本加厲，使債臺(tái)老戰(zhàn)友越壘越高，債務(wù)越背越重。

5拖欠干部誤工報(bào)酬形成的債務(wù)

全縣有257個(gè)村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)年收入在一萬元以下，占總行政村數(shù)的7l％，共計(jì)應(yīng)付未付干部誤工299．54萬元。

6各項(xiàng)稅費(fèi)和集資任務(wù)較重

稅費(fèi)改革前，農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)項(xiàng)目非常多，除農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅和提留統(tǒng)籌外，還有各種集資攤派，村組為了完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，只有向銀行和民間借貸完成各項(xiàng)稅費(fèi)任務(wù)，形成農(nóng)戶欠集體，集體欠外債的現(xiàn)狀。

7村級(jí)財(cái)務(wù)運(yùn)作方式隨意性大

一是我縣絕大多數(shù)村還沒有建立預(yù)決算制度和“一事一議”制度，村干部開支隨意性較大，進(jìn)一步增加了債務(wù)的產(chǎn)生。二是報(bào)刊雜志征訂泛濫，各職能部門不能認(rèn)真執(zhí)行減負(fù)政策，層層向下壓任務(wù)，且數(shù)額較大。三是村級(jí)行政管理費(fèi)用的逐年增加，形成債務(wù)只增不減。近幾年來，村干講享受、送禮物等情況比比皆是。

三、化解村級(jí)債務(wù)的主要措施

對(duì)已形成的村級(jí)債務(wù)要在清查的基礎(chǔ)上，分類進(jìn)行處理，采取以下方面措施來推進(jìn)村級(jí)債務(wù)化解。

1區(qū)分債務(wù)渠道，分類化解債務(wù)

根據(jù)村級(jí)債務(wù)的性質(zhì)，劃清鄉(xiāng)鎮(zhèn)，集體和個(gè)人各自應(yīng)對(duì)債務(wù)承擔(dān)的份額。在分清性質(zhì)的基礎(chǔ)上確定以下償債的基本原則：一是村集體按上級(jí)要求配套形成的債務(wù)。如建設(shè)農(nóng)村道路、水利設(shè)施、農(nóng)村電網(wǎng)、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其事權(quán)、產(chǎn)權(quán)已上劃的，采取“產(chǎn)權(quán)債務(wù)同轉(zhuǎn)”的方式劃轉(zhuǎn)債務(wù)；沒有上劃事權(quán)、產(chǎn)權(quán)的，村集體無力償還的，可申請(qǐng)停息掛賬或政府安排資金予以償還。二是以村集體經(jīng)濟(jì)組織名義為企業(yè)直接借貸款或擔(dān)保借貸款形成的債務(wù)。經(jīng)與債權(quán)人協(xié)商，并履行相關(guān)手續(xù)后，由企業(yè)負(fù)責(zé)償還。三是對(duì)農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅尾欠。要嚴(yán)格按照稅法的規(guī)定進(jìn)行，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入和稅法的嚴(yán)肅性；村集體拖欠稅改前鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)等形成的債務(wù)，有償還能力的，作出還款計(jì)劃，逐年償還；無力償還的，按照村級(jí)申報(bào)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級(jí)批準(zhǔn)的程序給予減免。四是村集體為普及九年制義務(wù)教育形成的債務(wù)。原則上按照農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，在明確校產(chǎn)歸屬的基礎(chǔ)上，由同級(jí)政府承擔(dān)統(tǒng)籌還款的責(zé)任。

2妥善處理已形成的債權(quán)債務(wù)

一是清收債權(quán)還債。各地要運(yùn)用法律、行政手段做催收單位和個(gè)人的各項(xiàng)尾欠款項(xiàng)，用收回的欠款償還債務(wù)。二是核銷減債。對(duì)債權(quán)人失蹤（或無法落實(shí)）和債權(quán)人多年未來催討的債務(wù)進(jìn)行核銷；對(duì)極少數(shù)農(nóng)戶的呆死帳，在發(fā)動(dòng)群眾確認(rèn)的基礎(chǔ)上，予以核銷。三是削減高息減債。對(duì)民間高利貸形成的債務(wù)，依法將高息降到國(guó)家銀行同期同檔貸款利率水平，實(shí)行本息分離，制止債務(wù)因利息增加惡性膨脹；對(duì)社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)而向金融部門借貸形成的債務(wù)，責(zé)成金融部門制定掛帳停息的相關(guān)政策。四是協(xié)議化債。對(duì)改善群眾生產(chǎn)、生活條件形成的債務(wù)，征得群眾同意后，從“一事一議”中逐步解決；村欠財(cái)政、銀行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的債務(wù)，暫無還債能力的，可在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，制訂還款計(jì)劃，簽訂還債協(xié)議。五是盤活資產(chǎn)還債。對(duì)集體所有的資產(chǎn)（包括山林、學(xué)校、大會(huì)堂、茶園、田地等）進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓和拍賣，把所得收入用于還債。六是落實(shí)減免政策清債。對(duì)開展達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)形成的債務(wù)，應(yīng)本著“誰主張、誰償還”的原則，實(shí)行剝離掛帳，由主管部門和單位的補(bǔ)償歸還；對(duì)因公益事業(yè)建設(shè)向政府機(jī)構(gòu)借貸形成的債務(wù)，建議根據(jù)具體情況采取政策性豁免。七是廣辟財(cái)源創(chuàng)收減債。發(fā)展村級(jí)集體是解決農(nóng)村債務(wù)問題的治本之策，各村應(yīng)立足本地資源優(yōu)勢(shì)，通過招商引資，搞好資源開發(fā)，變資源優(yōu)勢(shì)為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，降低村級(jí)債務(wù)發(fā)生的機(jī)率。八是爭(zhēng)取資金化債。積極爭(zhēng)取上級(jí)政府加大轉(zhuǎn)移支付資金力度，一方面“帶帽”下?lián)苜Y金直接用于化債，另一方面，村級(jí)可從轉(zhuǎn)移支付資金中節(jié)約還債。

3建立防止村級(jí)負(fù)債反彈的長(zhǎng)效機(jī)制

一是要推進(jìn)村級(jí)機(jī)構(gòu)改革。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，實(shí)現(xiàn)減人減事減支出，逐步推進(jìn)行政村合并，對(duì)人口較少的村進(jìn)行合理撤并，減少辦公費(fèi)用，減少村干部職數(shù)和干部誤工支出。二是規(guī)范村級(jí)行政行為。村舉辦公益事業(yè)，必須堅(jiān)持量入為出的原則，有多少錢辦多少事。要做到“六禁止、六不準(zhǔn)”。三是加快財(cái)政管理體制改革。要充分發(fā)揮公共財(cái)政的職能作用，進(jìn)一步加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公益事業(yè)的投入，改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活環(huán)境。四是強(qiáng)化村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制。建立健全村社群眾監(jiān)督、鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理中心監(jiān)督、上級(jí)審計(jì)監(jiān)督三級(jí)監(jiān)督體系。五是建立債務(wù)管理約束機(jī)制。首先，要把村級(jí)債務(wù)管理作為農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容，建立健全債務(wù)管理制度，實(shí)行主管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，遏制債務(wù)增加；其次，要把化債問題作為考核鄉(xiāng)、村干部政績(jī)的主要內(nèi)容，實(shí)行“一票否決制”，對(duì)脫離實(shí)際，違反政策規(guī)定，舉債營(yíng)造“政績(jī)”的干部，既不能提拔重用，也不能讓其留下債務(wù)異地任職。六是四是要嚴(yán)明紀(jì)律，實(shí)行債務(wù)責(zé)任追究制。嚴(yán)肅查處清理村級(jí)債務(wù)過程中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問題，要加強(qiáng)對(duì)村級(jí)債務(wù)的紀(jì)律監(jiān)督，對(duì)以前發(fā)生的債務(wù)按照“誰舉債誰清理”的原則進(jìn)行徹底清查，對(duì)以后確需舉債辦公益事業(yè)的，一定要從還債能力出發(fā)，并經(jīng)村民代表大會(huì)討論決定。對(duì)債務(wù)化解后，又形成新的債務(wù)的，既要按“誰手上形成的誰負(fù)責(zé)”的原則限期進(jìn)行清理，而且要查明原因，對(duì)違規(guī)違紀(jì)的從嚴(yán)處理。