善治理論3.0版

燕繼榮

國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系反映著一個(gè)國(guó)家的治理水平。就國(guó)家這樣的共同體來說，實(shí)現(xiàn)善治的關(guān)鍵在于處理國(guó)家（政府）與社會(huì)的關(guān)系

人們習(xí)慣于使用GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來衡量社會(huì)發(fā)展程度，而這些指標(biāo)主要反映了一個(gè)國(guó)家一定時(shí)期內(nèi)的生產(chǎn)水平，不能說明一個(gè)國(guó)家的治理水平，更不能說明一個(gè)國(guó)家國(guó)民生活的幸福程度。社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步應(yīng)體現(xiàn)在“質(zhì)”和“量”兩個(gè)方面。研究表明，自由、民主、平等等公民權(quán)利和社會(huì)權(quán)利能夠在多大程度上得到保障和實(shí)施，在很大程度上反映著一國(guó)國(guó)民的生活狀況和生存狀態(tài)，而國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系在很大程度上反映著一個(gè)國(guó)家的治理水平。

國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系反映著社會(huì)結(jié)構(gòu)功能的分殊程度，因此也反映著社會(huì)現(xiàn)代化的水平。從理論上說，國(guó)家代表了統(tǒng)合性力量，社會(huì)代表了自主性力量，二者的關(guān)系可以分為以下四種類型：強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)、強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)、弱國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)、弱國(guó)家-弱社會(huì)。其中，“強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”自然是一種理想的模式。這種模式意味著：第一，國(guó)家對(duì)外實(shí)力強(qiáng)大，維護(hù)國(guó)家主權(quán)與尊嚴(yán)不受侵害，對(duì)內(nèi)管理有效，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)和社會(huì)保障；第二，公民生活富裕，社會(huì)高度自治，民間力量在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等生活領(lǐng)域具有較強(qiáng)的自立性、自主性和自助性；第三，在公共事務(wù)的管理中，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——政府——政黨組織、社區(qū)和社團(tuán)組織所構(gòu)成的“社會(huì)”大體上各守本位，各司其職，形成良性互動(dòng)關(guān)系，彼此分工協(xié)作。從現(xiàn)實(shí)的角度看，各個(gè)國(guó)家由于社會(huì)歷史條件、發(fā)展路徑和發(fā)展程度不一，因此，其國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)狀況也不大相同。有些國(guó)家在某一時(shí)期或某些方面呈現(xiàn)出國(guó)家取代社會(huì)的極權(quán)主義特征，有些國(guó)家在某一時(shí)期或某些方面呈現(xiàn)出國(guó)家包辦社會(huì)的全能主義特征，而有些國(guó)家在某一時(shí)期或某些方面又呈現(xiàn)出社會(huì)集團(tuán)和社會(huì)族群力量挾制國(guó)家的法團(tuán)主義特征。

國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系反映著一個(gè)國(guó)家的治理水平。就國(guó)家這樣的共同體來說，實(shí)現(xiàn)善治的關(guān)鍵在于處理國(guó)家（政府）與社會(huì)的關(guān)系。從思想和實(shí)踐的演進(jìn)歷史來看，由于有關(guān)善治的思考先后圍繞三個(gè)側(cè)重點(diǎn)而展開，于是，便形成了善治的三代理論。

以“政府治理”為核心的理論算是善治理論1.0版。傳統(tǒng)國(guó)家理論、政府理論、權(quán)力政治理論基本都屬于這一代理論的衍生版。它們都強(qiáng)調(diào)政府是公共管理的主體，甚至把公共管理定義為政府管理，因此，“善治”被理解為政府良政的結(jié)果。于是，打造良性政府，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效管理或管控，被視為第一代善治理論的追求目標(biāo)。

以“社會(huì)治理”為核心的理論堪稱善治理論2.0版。現(xiàn)代公民自治理論尤其是上世紀(jì)80年代以來學(xué)術(shù)界有關(guān)公民社會(huì)的理論、權(quán)利政治理論等，屬于這一代理論的主要代表。它們強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織乃至公民個(gè)體才是公共管理，尤其是地方、區(qū)域或基層公共事務(wù)管理的主體，并且把“社會(huì)管理”的概念納入公共管理的范疇，把“善治”主要理解為社會(huì)自我管理的狀態(tài)，認(rèn)為最好的治理應(yīng)該是社會(huì)自治，因此，建設(shè)公民社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，至少是基層自治，應(yīng)該是第二代善治理論所倡導(dǎo)的核心思想。

善治理論3.0版的主要代表是“公共治理”或“協(xié)同治理”理論。上個(gè)世紀(jì)80年代以來學(xué)界所提出的“多元共治”、“復(fù)合治理”、“多中心治理”等概念可以看作是這一代理論的產(chǎn)物。從善治理論的學(xué)術(shù)演進(jìn)來看，國(guó)家與社會(huì)的協(xié)同治理，即“公共治理”是善治思考的終點(diǎn)，由它所能引出的積極的政策性結(jié)論是：要實(shí)現(xiàn)善治，必須保持權(quán)力和權(quán)利的協(xié)調(diào)性，政府與社會(huì)的合作，讓所有利益相關(guān)者共同參與、共管共治，以實(shí)現(xiàn)公共選擇和公共博弈的有效性，政府與民間的互動(dòng)性。

3.0版本的善治理論強(qiáng)調(diào)“公共事務(wù)公共管理”，它把公共管理定義為政府、社會(huì)組織、社區(qū)單位、企業(yè)、個(gè)人等所有利益攸關(guān)者共同參與、協(xié)同行動(dòng)的過程，認(rèn)為“善治”意味著國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)、協(xié)同治理，因此，建立集體決策和共同參與制度，加強(qiáng)公共選擇和公共博弈，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益分享、權(quán)力協(xié)同是第三代治理理論的主要訴求。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）