鄉鎮財政資金國庫集中支付管理對基層人行國庫的影響

余曉鷹 章國林

鄉鎮財政資金實行國庫集中支付管理是財政資金運作方式的一場根本性變革，是加強鄉鎮財政資金管理，防范資金風險，提高資金使用效率的重要舉措。這一制度改革對于轉變鄉鎮政府職能、提高縣鄉財力、緩解鄉鎮財政困難起到了積極作用，同時也對基層國庫服務和監管職能提出了新的要求。

一、鄉鎮財政資金國庫集中支付管理模式及意義

鄉鎮財政資金國庫集中支付管理就是在“鄉財縣代管”的基礎上，繼續堅持預算單位資金管理權、所有權、使用權、財務審批權和各級財政監管責任“五個”不變，將賬戶設置由原先的多頭設置改為國庫單一賬戶體系，資金存放由預算單位分散存放改為國庫統一存放，支付方式由鄉鎮預算單位自行支付變為財政直接支付和授權支付。該模式下首先財政監督得到加強，資金使用效率得到提高。通過賬戶的清理和規范，將鄉鎮財政資金全部納入國庫單一賬戶體系，建立起對鄉鎮資金支付運用的監測平臺。改革前，浮梁轄區內的18個鄉鎮均設有5個以上的賬戶，鄉鎮財政資金管理混亂，資金活動透明度不高。改革后，預算單位用款必須通過財政國庫支付中心的審核確認，才可以支付，從而強化了財政監督職能。通過內部清算，大量資金集中在國庫單一賬戶上，提升了資金調度能力和周轉速度，如2011年3月浮梁縣資金周轉速度只有20.21%，實行鄉鎮國庫集中支付后2012年3月則達到94.66%。其次從源頭上杜絕腐敗的滋生。收入支出實行國庫集中收繳，減少直接接觸資金的機會，從客觀上減少了腐敗的條件。別外，財政事前監督得到加強，提高資金使用的透明度，促使預算單位按規定動作辦事。

二、鄉鎮財政資金國庫集中支付管理中存在的問題

（一）代理銀行選擇余地小，人民銀行監管職責加重

浮梁縣是一個工業基礎薄弱的農業縣，轄區內有18個鄉鎮，全縣只有5家金融機構，36個金融服務網點。其中只有3家在鄉鎮設有網點，農行2個，郵政銀行6個，農村商業銀行（原信用社）19個。而鄉鎮資金的支付與清算業務必須通過當地的銀行網點，這就要求代理銀行的物理網點必須覆蓋各個鄉鎮。能滿足該條件的浮梁縣只有一家金融機構——農村商業銀行。雖然近些年，農商行的人員素質、硬件設施都有很大的改善，但在抗風險能力、內部管理和內控機制上還是略有不足。另外，浮梁縣農商行實行的是扁平化管理（即縣支行與鄉鎮支行屬平級單位），不利于工作協調。

（二）代理銀行墊資現象時有發生

浮梁縣雖然采用了備用金賬戶（即：縣財政局在代理銀行增設一個備用賬戶，并與零余額賬戶掛鉤，當代理銀行從零余額賬戶每墊支一筆資金時，備用金賬戶自動將相應的資金轉入零余額賬戶），但由于財政、國庫、代理銀行之間尚未建立數據傳輸網絡，支付數據和憑證采取人工傳遞和錄入，大大影響了清算時間和速度。有時，財政部門的預算額度沒有及時送達國庫或漏送，造成國庫和代理銀行之間的資金清算不能及時進行，當備用金賬戶資金不足時，代理銀行就不可避免地出現墊資現象。

（三）國庫收支報表不能區別反映縣本級與鄉鎮的數字，不利于明晰掌握資金運行情況，影響對財政資金的監測和預測

在改革前，縣財政對鄉鎮的撥款統一通過“與下級往來”一個科目反映，改革后，對鄉鎮資金的使用明細到各個預算科目中，雖然對鄉鎮資金使用更加規范、明晰，但浮梁縣國庫采取的是“一機一庫”，鄉鎮財政資金與縣級財政資金都是通過一個庫款賬戶，這樣產生的報表就無法直觀反映出哪些是縣級財政資金，是鄉鎮財政資金。另處，鄉鎮資金與縣本級資金統一核算，有的鄉鎮為完成稅收任務，私下買稅，不僅造成鄉鎮擠占縣級資金，也易滋生腐敗。

（四）對賬難度加大

代理銀行國庫集中支付系統產生的報表數據與人行國庫會計核算系統中的報表數據核算口徑不一致，造成對賬難。

1.人行國庫會計核算系統中支付報表，不能區分鄉鎮，只匯總產生分支付方式和預算科目的累計數據。而代理銀行的報表，只產生各個鄉鎮下的分支付方式和預算科目的月累計數據。

2.代理銀行只按月匯總數據，而不能產生年度累計。報表核算口徑不一致，需要人工累加核算。

三、鄉鎮財政資金國庫集中支付管理對基層國庫的影響

（一）國庫支出業務量大幅增長，使基層國庫人員忙于服務日常工作，而疏于監督管理

1.預算科目細化使用。如2011年度3月份到鄉鎮的撥款只有3筆，今年同期到各鄉鎮的支付令23筆，明細清單中260筆，同比增加257筆。

2.目前人民銀行國庫會計核算系統還沒有與財政部門、代理銀行橫向聯網，額度錄入、資金撥付還停留在手工操作。鄉鎮財政資金沒納入集中支付管理前，國庫部門只需根據撥款單直接撥付即可，而納入集中支付管理系統后，國庫部門首先要錄入額度，再根據支付令撥款，撥款業務相當于翻了一倍。加大的業務量，使國庫人員的時間和精力都應付在會計核算的賬平表對上，從而影響到管理和檢查工作。

（二）國庫資金風險加大

鄉鎮財政資金國庫集中支付后，國庫會計核算管理范圍拓寬，對應的部門增多，將造成數據集中和管理分散的矛盾，國庫支付資金風險系數加大。

（三）國庫監管難度加大

首先，基層國庫人員力量薄弱。一人多崗，缺乏專職監管人員，面對新財政體制改革，國庫人員知識結構單一，對監管知識和財稅及金融改革政策學習掌握不夠，監管能力低。其次，國庫監管范圍增大。改革前是對全縣撥款總預算指標控制，改革后，不僅面對全縣，還有各個鄉鎮的預算指標控制。第三，對財政資金使用的合規性缺乏事前監督。改革后，財政資金的支付方式和清算方式發生了改變，代理銀行根據財政部門或預算單位的支付令，通過零余額賬戶將資金直接撥付到收款人或用款單位賬戶，再匯總墊付資金與國庫單一賬戶進行清算。這種由代理銀行先墊款后與國庫清算的方式導致事實上真正將資金劃撥出支的是代理銀行而不是人行國庫部門，人行國庫部門只是被動清算，對財政資金使用的合規性缺乏事前監督。第四，現有法律法規不能夠充分指導基層國庫在“鄉財縣管鄉用”體制改革后履行監管職責。第五，財、稅、庫、行缺乏相互制約機制，國庫監管存在難度。國庫業務政策性強，涉及面廣，工作質量的高低，在很大程度上取決于財政、稅務、商業銀行等部門的相互協調和相互制約。新的財稅體制實行后，財稅庫行作為不同的利益主體，考慮問題的角度不同，易造成國家整體利益和地方局部利益之間、各部門之間利益的沖突，形成資金流失、逃避監督。

四、幾點建議

（一）盡快建立財政、國庫、代理銀行之間數據傳輸網絡

1.使國庫人員從繁復的錄入、復核工作中解脫出來，從而提高國庫會計核算質量。

2.通過網絡信息傳遞，實時進行清算，解決代理銀行墊付資金問題，真正使國庫資金做到快捷、安全有效運轉。

3.通過網絡信息建立電子對賬制度，通過電子數據對比進行對賬，加強對賬質量和速度。

4.通過網絡信息，將需要監督的各個鄉鎮的預算計劃納入國庫會計核算系統中，核算時程序自動識別有無超預算，并提出警示通知，切實發揮國庫在財政資金運行風險上的預警作用。

（二）對縣本級資金和鄉鎮資金進行分級管理

在國庫會計核算系統中增設一個針對鄉鎮資金運用的庫款賬號，所有的鄉鎮收入和支出均通過該賬戶完成，通過縣本級資金和鄉鎮資金的分級管理，使國庫部門更加清晰掌握縣財政資金和各個鄉鎮財政資金的運行變化，有利正確分析地方經濟的發展趨勢，為地方政府決策提供依據。

（三）加強對代理銀行監管

1.規范國庫單一賬戶體系下相關賬戶的正確使用。如零余額賬戶是否每日清零，涉農資金特設賬戶是否存在取現情況，鄉鎮預算單位繳入的非稅收入、代扣代繳資金是否進鄉鎮其他資金賬戶等等。

2.監督規范代理銀行支付、清算業務。

3.加強對代理銀行內控制度的管理。如制度是否健全，劃款憑證是否納入重要空白憑證進行妥善管理。通過對代理銀行加強監管，使鄉鎮財政資金更加安全、有效運用。

（四）建立財、稅、庫、行聯席會議制度

共同協商解決改革中出現的問題。通過定期召開財政、稅務、國庫、代理銀行聯席會議，相互交流有關信息、制度以及文件資料，分析財政、金融形勢，探討共同關注的國庫業務問題。

（五）更新、完善國庫制度，辦法

明確國庫部門辦理預算收入、支出及收入退付監督范圍，建立國庫服務體系的法律支撐，為國庫監管提供有利的依據。

（六）定期對國庫人員進行業務知識更新培訓，提高國庫監管能力

這些年財稅不斷地進行改革，如鄉財縣管，三經兩費等，這都需要國庫人員不斷更新學習相關知識，特別是有針對性地進行相關監管業務培訓，不斷增強國庫人員識別風險和判斷分析的能力，增強發現問題的敏銳性，切實防范業務操作風險，力求國庫監管與深化改革和業務發展同步推進。