中西官員升遷路徑比較與超越

劉旭濤

隨著各地黨政領導班子換屆工作基本完成，一批60后官員走上省部級領導崗位并成為社會關注的焦點。其實，10年前我們曾熱議過50后的上位，10年后我們可能又會看到70后的崛起……伴隨著歷次換屆，“年輕化”似乎已成為我國官場的周期性舉措。對比西方國家，我國領導干部培養選拔方式確實有自身的特殊性。但是，這種特殊性既帶來了一些積極的因素，同時也折射出一些亟待解決的問題。如果不從制度上解決這些問題，那么我們的經驗就很難形成普遍性的規律，更難以形成可持續性的制度約束。

西方國家公務員培養選拔方式和公務員素質能力要求

西方國家的公務員實際上存在著兩支不同的隊伍：一類是政治家（亦稱為政務官），另一類是職業公務員（亦稱為事務官）。兩者在選拔方式和素質能力要求方面是截然不同的。

政治家通常走政治選舉或政治任命的渠道，一般由多黨競爭選舉出主要領導，其他人員則由主要領導提名任命共同組成執政的領導班子。政務官實行任期制，任期年限和連任屆數有著嚴格的法律限制。由于政務官不是由政府內部產生，因此他們以前從事什么工作并沒有嚴格的規定，只要他（她）被所在黨派認可，符合法定的任職年齡（通常只有最低年齡限制），就可以參加競選或者被提名。政務官卸任以后，政府也不負責安排工作，但由于他們在任期間積累了豐厚的政治資本，因此在著名智庫、大企業、高校等機構謀份體面工作一般不成問題。從政治家的素質能力要求來看，由于他們主要通過政治選舉產生，因此要具備一定的社會影響力、領導力和號召力，在政策主張、社會威望、個人品行和魅力等方面必須能贏得選民的擁戴和信任。他們不一定非得是政府管理的行家里手，而且西方國家往往刻意回避技術官僚出身的政治家，因為在他們的理念中，政治家如果來自職業公務員隊伍，可能會更多考慮公務員的利益而不是社會的公共利益。

職業公務員通常實行職業階梯式的發展通道，即側重于政府官僚體制內逐級晉升，其職位等級在公務員法律中有嚴格的規定。比如，美國聯邦政府的職業公務員就有18個等級（其中16至18級為高級公務員序列，但仍屬于職業公務員），其職位晉升主要依據個人的學歷、資歷和工作業績等，通常按部就班，一步一個臺階。當然學歷不同，職位等級的起點也不同：學歷越高，職位等級起點就越高。職業公務員實行常任制，一直干到法定退休年齡為止，退休后按照規定可以拿到一筆豐厚的養老金。在職業公務員的素質能力方面，通常需要經過嚴格的政府管理方面的專業訓練，熟悉和精通政府各項業務，一般不實行大范圍、大跨度的交流輪崗，而更關注在某一領域的專業知識和技能，屬于典型的技術官僚。

當然，在上世紀西方國家以新公共管理運動為核心的行政改革中，這種嚴格的“兩官分途”受到一定沖擊，尤其在政治家和職業公務員的交界點，即高級公務員身上體現了政治和行政的雙重性，但這種“政治是政治，行政是行政”的西方傳統政治體制架構并沒有發生根本性改變。

我國領導干部培養選拔方式和素質能力要求的特殊性

1993年我國公務員制度建立之初，我們就回避了西方國家普遍實施的“兩官分途”的做法，即公務員隊伍沒有政治家和職業公務員之分。事實上，我國所有公共組織的管理人員，包括領導和非領導人員，其職業發展通道在縱向上都是通過公共部門體制內逐級晉升的，是一種階梯式的晉升方式。這在《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《中華人民共和國公務員法》中規定得很明確。按照相關規定，晉升到上一級領導職務，除具備下一級領導職務的規定任職年限外，還必須要有一定的崗位輪換、基層掛職、培訓等經歷。而在橫向上，我國各類公共組織的領導職位也是打通的，官員相互之間可以跨地區、跨行業、跨類別地進行大幅度、大范圍的交流、轉任或者晉升。例如，中央機關的處長，在西方國家屬于職業公務員，是絕不可以到地方做縣長的，因為縣長是政務官，根本不屬于一個職業通道。但在中國，兩者之間完全可以相互轉換。

正因為如此，我國對公務員素質能力的要求更加全面和多元，要求公務員必須同時具備政治家和職業公務員的素質能力，既要有政治家的視野、胸懷、魄力和政策主張，同時也要有職業公務員的專業素養和技能。實際上，近年來我們在干部培養方式上開展多元化、經常性的能力培訓，實行大范圍的交流輪崗，注重基層工作經歷，對公務員這方面的素質能力提升起到很大作用，這也是近年來我們在與國外同行交流中，他們普遍認同我們的一面。特別是在當今國際國內環境劇烈變化、各種新生事物不斷涌現、各類突發性事件日益頻發的時代，公務員素質能力的綜合性和多元化也非常符合當今時代的要求。而在干部年輕化方面，我們通過強制性的年齡規定，使領導班子年齡結構更加合理，領導班子更加充滿活力。

我國領導干部培養選拔方式如何超越

上述經驗表明，我國正在積極探索符合中國特色的領導干部培養選拔方式，這些方式也產生了一定的積極效果。但是，這些經驗并不能保證不會制造出新的問題。與形成科學有效的領導干部培養選拔機制的要求相比，目前仍存在許多亟待解決問題。

一是，公務員橫向分類制度的模糊化，尤其是政治家和職業公務員不分，勢必造成不同類型崗位上的公務員將“官階晉升”作為唯一的職業發展通道。由于不實行“兩官分途”，社會上普遍存在著“當公務員就是從政，就是做官”的誤區，而且不同行業、部門、地域之間的公務員頻繁交流，造成公務員不是按照自身崗位特點設計自己的職業發展規劃，而是按照“官階晉升”的思路進行設計。一個人自打進入公務員隊伍那天起，就把做官作為自己的目標。官階高低不僅決定著物質待遇高低，而且更代表著個人進步程度和事業成功。因此，官員們不停地想著要官、跑官，都想爬到官僚金字塔的頂端，既很累又很無奈，因為能爬到頂端畢竟是極少數人。近年來社會熱議的干部晉升“天花板現象”充分說明這一問題。公務員分類制度存在的這種缺陷，必然迫使公務員走上漫漫“求官之路”，也進一步帶動了全社會“官本位”文化和心浮氣躁之風的滋生和蔓延。

二是，公務員縱向分層制度的集權化，大大壓縮了基層公務員的職業發展空間，其事業心和進取心受到極大的挫傷。西方國家由于普遍實行中央和地方分治，所以中央和地方各級政府的公務員不屬于同一管轄，因此在職業發展通道、職務級別、工資福利待遇等方面也不執行統一的規定。而我國的公務員制度從中央到地方實行全國一盤棋，越是上一級政府占據的職位資源就越多，職務晉升機會就越大；反之，越是基層，職位資源就越少，職務晉升機會就越小。這不僅不公平，而且也極大地挫傷了基層干部和公務員的積極性，也難以吸引優秀的大學畢業生真心實意地扎根基層。近年來，雖然我們出臺相關政策鼓勵大學生到西部、下基層，但真正想“扎根”西部和基層的恐怕并不多見，更多地是抱著“鍍金”和“混經歷”的心態，最終還是希望往上走。

三是，由于公務員大范圍、大跨度的頻繁交流和輪崗，在提升公務員綜合素質能力的同時也造成公務員職業素養和專業技能的匱乏，“萬金油”成為公務員的代名詞。由于公務員迫于職業晉升的壓力需要頻繁交流，這就使公務員很難潛心坐下來專研自己的業務，努力提升自己的崗位勝任力。經常性的調整工作，往往使自己變成了“全能型選手”和“萬金油”，雖然看起來什么都懂，但可能實際上什么都不精。雖然近年來各級黨委政府非常重視公務員的培訓，但培訓內容千篇一律、各類干部普遍適用，專業化的培訓不是培訓機構不能提供，而是實際部門根本不需要。由于大家都走政治家的路線，習慣按照政治家的套路去培養干部，因此“建設一支高素質的專業化公務員隊伍”也就難以落到實處。

四是，由于體制內逐級晉升所產生年齡老化現象，因此破格選拔年輕干部就成為周期性的調整手段，但這種“破格”選拔對現有干部管理制度的嚴肅性和規范性往往造成負面沖擊。由于各類公共組織的領導干部都是由組織部門選拔和任用的，實際上是一種“體制內”的階梯式晉升，原則上要求一步一個臺階走，但這么走就出現了一些難以回避的問題：要么等所有的臺階都走完了，自己也該退休了，要么就得“破格”提拔才能保證領導干部隊伍的年輕化。而按照2002年中央頒布《黨政領導干部選拔任用工作條例》和2006年全國人大常委會通過的《中華人民共和國公務員法》，干部選拔任用已經有了明確的法律依據，雖然在其中也規定了 “特別優秀的，可以越級提拔”的例外條款，但如果經常出現這種特例，那么法律的嚴肅性和公信力就難以體現。此外，從各級黨委政府的任期來看，我國憲法和地方政府法的規定都是每屆5年，但事實上我們經常為了實現高層領導干部的年輕化目標，很多優秀的年輕干部小步快走，根本干不滿5年，一個地方或部門最多干2年甚至不到2年。由此產生的另外一個問題就是，如果一屆黨委政府的主要領導只干2年甚至更少，那么他（她）熱衷于搞各種短期的政績工程就是一種很自然的選擇。道理很簡單，誰會干5年也不一定能看到效果的事情呢？

盡管近年來我國在領導干部培養選拔方面積累了很多經驗，也取得了一定的實際效果，但在具體實施中也出現了許多難以回避的問題，甚至為了解決某一問題而又制造了新的問題。因此，我們必須要進一步解決思想，總結以往的成績，不回避問題，推動我國干部人事制度的科學化水平。

（作者為國家行政學院領導人員考試測評研究中心副主任、教授）

責編/馬靜美編/李祥峰