基層央行履職審計質量控制的實踐及啟示

解承忠

加強和改進基層央行履職審計的質量控制，有利于全面、客觀、公正地對領導干部作出評價，進一步強化干部管理，發揮內審咨詢、促進作用。本文結合近年來基層央行履職審計質量控制的實踐對此作一探討。

一、基層央行履職審計質量控制的實踐與效果分析

近年來，各級行根據《中國人民銀行領導干部履行職責審計辦法》（以下簡稱《履職審計辦法》）規定，結合審計轉型發展要求，認真組織實施履職審計、強化質量控制，有效發揮了履職審計對領導干部的監督、保障和促進作用。

（一）強化履職審計內容的全面控制

人民銀行是國家的重要宏觀調控部門之一，既承擔制定和執行貨幣政策，又辦理再貸款、經理國庫、貨幣發行、金融統計、外匯管理等重要資金管理和金融服務業務。因此，基層央行在實施履職審計質量控制時就要充分考慮中央銀行宏觀管理與金融服務的特點。審計實施中嚴格按照《履職審計辦法》規定的內容認真逐項開展。包括：傳達、貫徹國家金融法律法規、方針政策和總行規章制度及上級行決定的情況；組織和參與決策的情況；內部控制管理情況；履行業務管理職責情況等。只有這樣，履職審計全面質量控制的基礎才能穩固牢靠。

（二）積極拓展履職審計的視角控制

開展履職審計，必須圍繞人民銀行的中心工作，把握全局，多視角、全方位地進行質量控制。如果因循守舊，故步自封，僅從合規性方面開展審計，沒有風險導向審計視角、績效審計視角和內控審計視角，就會造成對部分存在重大風險隱患的內容、對重要業務的管理質量內容以及內控制度建設中存在的問題難以查深查透，從而影響審計質量，甚至導致審計風險。所以，基層央行要結合履職審計質量控制比較全面的特點，積極借鑒國內外先進的審計理念和方法，從不同審計角度去審視審計質量，強化質量控制水平。

（三）保證履職審計組織程序的嚴密控制

主要強化三個方面的控制。一是要按照《履職審計辦法》規定的周期循環審計制度的要求認真組織實施。二是要切實加強現場審計監控。包括審前準備，風險評估，進行符合性測試以及工作底稿和事實確認的復核檢查等都要符合審計準則的要求。三是嚴格開展審計評價控制。審計什么評價什么，有什么問題提出什么問題，根據審計實踐作出審計評價，切忌泛泛而談，成績、問題、評價三者脫節。

（四）不斷推進信息技術輔助審計手段的開發與運用

近年來，人民銀行逐步加大了信息化審計輔助系統的開發與應用。履職審計實施中，基層央行已成功開發了資本項目外匯管理業務現場審計小助手、央行財務綜合信息管理系統等輔助審計軟件，進一步提升了內部審計的質量。

（五）加強對審計人員的管理控制

在開展的履職審計質量控制中，要十分注重對審計組成員的配備，搞好優化組合，發揮個人所長。同時，強化審計職業道德紀律教育，堅持客觀公正、實事求是。

經過幾年的實踐，基層央行履職審計質量控制取得了一定成效，主要體現在：

一是提升了審計評價的質量。通過加強履職審計質量控制，對審計對象的內部控制、重要決策、崗位交接、業務管理和內部監督檢查等方面存在的問題進行充分揭示，保證了審計評價的全面性、客觀性和公正性，進一步強化了對領導干部的監督，增強了干部的責任意識。

二是突出了審計的“懸劍效應”。將風險導向審計質量控制貫穿履職審計的過程之中，審前實施全面的風險評估，審中將民主決策、重大資金、財務資產、賬戶管理、重要業務管理等方面存在的風險隱患進行了深入檢查，引起了管理層的重視，并促進其及時糾正違規行為，有利于提高決策能力和執行能力，形成了良好的“懸劍效應”。

三是強化了審計的績效管理。促進領導干部高效履行職責是《履職審計辦法》中明確規定的審計目的之一。因此，實施履職審計質量控制，就要對審計對象業務管理的經濟性、效率性和效果性進行審計質量控制，進一步強化績效管理監督。

四是促進了審計成果的運用。由于全方位、多視角地對履職審計質量進行嚴格控制，進一步提升了履職審計的質量，尤其是當前領導層關注的財務資金管理等重點風險領域取得的審計成果，日常管理中發揮了較好的決策參考作用。

二、履職審計質量控制中存在的問題和不足

從近年來履職審計實踐來看，由于體制機制、主客觀方面的原因，履職審計質量控制中還存在一些問題和不足，必須加以克服。

（一）控制視角不夠全面

《履職審計辦法》第二章關于領導干部履職審計內容不完整，沒有包含干部任免管理、黨風廉政建設等相關重要內容，導致審計控制有遺漏。對圍繞人民銀行的中心工作內容進行審計時，由于這些工作中有很多屬于創新業務，有許多新的管理要求，往往造成審計人員理解上有偏差、審計視角上不到位。此外，績效審計還在探索之中，尚未全面融入履職審計的各項控制之中，對審計質量控制也有一定影響。

（二）控制過程存在缺陷

主要是：一是個別業務部門忙于自身業務管理，對內審征詢意見不夠重視，從而造成現場審計中控制的疏漏；二是審計成本與效率關系難以掌控，個別履職審計項目由于其特殊性，現場審計時間往往安排不夠，致使不能對部分相關業務查深查透，影響了控制的效力；三是由于追求審計速度，現場審計時對一些重要風險業務的抽查面不夠充分到位，履職審計質量控制的比例不符合要求。

（三）審計評價難以把握

審計結果評價是對被審計對象履行職責情況的總體評判，是對其工作能力和工作業績的客觀性總結。按《履職審計辦法》要求也是內審工作中必要的工作程序。但如何評、評什么，《履職審計辦法》中卻沒有明確，致使質量控制標準不夠清晰，評價結果缺乏權威性。

（四）審計手段難以跟上

據統計，目前人民銀行業務系統已達五十多個，業務覆蓋中央銀行會計核算、國庫會計核算、人民幣銀行結算賬戶、人事信息系統、金融穩定統計監測與分析系統、工業景氣調查系統、企業征信系統、反洗錢監管交互平臺等。而與此相對應的是，人民銀行只在少數業務領域開發了信息系統審計輔助軟件。大量審計工作仍然依靠查憑證、翻賬簿、看報表的手工方式處理，由審計人員根據個人判斷查找問題，這對實施全面審計的履職審計來講，一定程度上抑制了審計質量控制的水平。

（五）審計人員素質不高

實施履職審計的一項重要條件是，審計組成員必須同時具備審計知識、業務知識、計算機知識和管理知識。但從現階段基層央行的實際情況來看，相當一部分審計人員的知識結構、業務能力和經驗不能達到應有的水平，制約了審計質量的提高。

三、改進履職審計質量控制的措施

（一）進一步強化履職審計質量控制的重點

基層央行履職審計實施中，要結合基層央行履職的工作重點、難點、熱點，適時調整審計方案相關內容，進一步增強審計針對性。如近年來各級行開展的“兩管理、兩綜合”工作、“小金庫”管理、制度執行力專項建設等，審計方案中要加大這些內容的審計分量。通過審計，增強審計服務領導層的價值，促進基層央行更好地履行好各項職責。

（二）進一步規范履職審計質量控制的操作

領導干部履行職責審計范圍廣、頭緒多，現場審計中一定要對業務流程認真控制、嚴格把關、規范操作。要加強審前準備控制，在現場實施階段要加強工作底稿的檢查、復核，對審計報告嚴格把關。對一些部門的重要業務審計，可以借助外部專業人員參加審計，切實提高履職審計質量控制水平。

（三）進一步改進履職審計控制的方法

當前，要積極促進審計的轉型與發展，在推動審計創新中進一步強化履職審計質量控制。一是要探索建立科學、規范的方法，實現有效的風險識別、風險評估和風險控制，為領導干部提出改進風險管理和控制的建議；二是進一步建立科學、動態的內部審計質量控制目標和程序，推進基層央行內控長效機制建設；三是從制度上確定績效審計類型，為促進領導干部高效履職服務；四是目前信息系統已覆蓋人民銀行各項業務，內審部門要加快信息技術輔助審計系統的開發和應用，努力提高審計手段的現代化。

（四）進一步提升內審人員素質

要積極倡導全員學習理念，加強對政治理論、業務知識和宏觀經濟金融理論知識的學習，提升人員素質。在實施審計過程中，要充分認識到履職審計與干部管理的關系，狠抓審計質量，以爭創優秀內審項目為抓手，大力實施審計項目精品工程。

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