“省直管縣”財政體制下縣、區級政府間財力增長的均衡性研究

李元

摘 要：以湖北省孝感市為例，通過對該市2003—2010年的數據進行定性分析，發現該市在“省直管縣”財政體制改革后，地級市、市轄區與縣級政府間財力狀況呈現出總體增長較快，但增長缺乏均衡性的特點。因此，在“省直管縣”財政體制下，注重縣域經濟發展，促進縣級政府財力增長的同時，應適時推出配套改革措施，強調市轄區與各縣級政府間財力增長的均衡性。

關鍵詞：“省直管縣”；財政體制；地方財政；財力增長

中圖分類號：F81文獻標志碼：A文章編號：1673—291X（2012）28—0012—04

引言

省直管縣①財政體制改革，即在“省—市—縣”三級行政管理體制的基礎上，將財政管理體制從行政管理體制中分離出來，實行“省—縣”二級財政管理體制，而行政管理體制仍然為“省—市—縣”三級。在經歷了多年局部改革探索的基礎上，財政部（2009）要求加速省直管縣財政改革的進程，力爭2012年底前，全國除少數民族自治地區外全面推進省直管縣財政改革。這表明省直管縣財政改革存在較大的優越性，有利于促進縣域經濟發展，緩解縣級政府財政困難的現狀。然而，在改革的進程中，省、市、縣各級政府都凸顯出一系列新問題。其中，如何促進市轄區與縣級政府間財力均衡性增長，是一個聯系省、市、縣三級政府財政與行政管理體制的問題。

一、省直管縣財政體制的內容與已有研究成果

省直管縣財政體制的內容，目前主要有浙江模式、湖北模式、廣東模式等三種。其中湖北省自2004年起改革原來省管市、市管縣的財政管理體制，在全省對原實行省管的武漢市、孝感市等17個單位繼續實行省直接管理（含所轄區），對原實行省管市、市管縣財政管理體制的52個縣（不含恩施自治州所轄的8個縣）實行省直管縣財政管理體制。其基本框架包含預算管理體制、各項轉移支付及專項資金補助、財政結算、收入報解及資金調度、債務舉借和償還、省以下一般性轉移支付制度等六個方面的內容。

針對省直管縣財政體制改革，毛捷、趙靜（2012）利用中國2000—2007年縣級數據，通過普通最小二乘法模型（OLS）和雙重差分法模型（DID，difference—in—differences）實證分析認為：省直管縣財政體制改革促進了縣級地區的經濟和財力增長，但促進效應的程度存在地區差異。傅光明（2006）通過比較浙江模式、湖北模式和廣東模式，總結了省直管縣財政體制的內容，認為改革具有促進了縣域經濟的發展等積極作用，但同時也存在擴大的管理幅度增加了省級財政的壓力等方面的問題。楊志勇（2009）從分析省直管縣財政管理體制改革的合理定位和動力機制出發，認為要想從根本上改變公共服務的基本狀況，必須以進行相應的行政管理體制改革與行政區劃調整作為配套條件，重構政府間財政關系，重建分稅制財政體制。王磊（2009）認為省直管縣財政體制改革是對既得利益調整，省直管縣財政體制改革短期內會增加省級行政運行成本，同時由于財政收入的目標及考核問題使市財政進退兩難，縣級財政方面則表現為部分地方財政性資金管理缺位等。周波（2010）通過分析現行“市管縣”財政體制的弊端，認為導致縣域經濟發展滯后、縣鄉財政困難、行政管理效率低下的原因在于政府間財力與事權相背離，推進省直管縣財政體制改革的主線應該是使政府間財力與事權相匹配。

然而，省直管縣財政體制改革作為一個熱點議題，以上研究尚不全面。缺乏對省直管縣財政體制下縣、區級政府間財力增長的均衡性的研究。本文便選擇了以湖北省孝感市②為例進行研究。希望以具體縣、區為研究對象，分析出省直管縣財政體制在均衡縣、區級政府間財力增長速度方面存在的問題，同時提出相關財稅政策建議。

二、數據分析

在統計學上，人均一般預算收入屬于衡量地方財力的質量指標。對各縣、區級政府間人均一般預算收入增長均衡性的分析，主要包括三個方面的對比分析：一是分析縣與縣之間財力增長的差別，二是分析縣與區之間財力增長的差別，三是分析各縣、區與地級市整體水平之間的差別。在分析縣與縣、縣與區之間財力增長的差別時，本文采用人均一般預算收入的同比增長速度和環比增長速度兩個絕對指標作為分析工具進行。而在分析各縣、區與地級市整體水平之間的差別時，本文以各縣、區級政府的財力同比增長速度與地級市整體水平的差值這一相對指標作為分析工具進行分析。

在統計分析過程中，為消除價格因素的影響，本文對所運用的數據均以2003年為基期，運用GDP平減指數進行了價格平減。同時，在計算各地區人均一般預算收入同比增長速度時，均以2003年為基數期計算。而同比相對增長速度為各地區歷年人均一般預算收入同比于2003年的同比增長速度與孝感市整體歷年同比于2003年的同比增長速度之間的差額，即市轄區和各縣級地區的同比增長速度減去孝感市的同比增長速度的差值。

（一）曲線擬合模型分析

對各地區歷年人均一般預算收入同比增長速度進行曲線擬合得出結果（如表1所示）。由表1中的R方、F值和Sig值可知，各曲線均在1%的顯著水平上呈現為二次曲線，二次曲線的表達式如下：

二次函數：Yn=bn0+bn1X+bn2X2（1≤X≤7）

一階導數：Y′n=bn1+2bn2X （1≤X≤7）

二階導數：Y″n=2bn2

其中Yn表示第n個地區各年的人均一般預算收入同比增長速度，X表示省直管縣財政體制實施的年數。由于本文不是預測未來年份的人均一般預算收入同比增長速度，而是對2004—2010年的時間范圍內人均一般數算收入同比增長速度規律的分析，因而X的取值范圍為[1，7]。將各參數的擬合值依次代入以上函數，令一階導數等于0，可計算出各二次曲線的駐點如表1最后一列所示。

由曲線擬合結果可知：（1）各二次曲線在所給區間均具有二階導數，且二階導數均大于0，說明各二次曲線均為向上凹的曲線，同時各二次函數的駐點均小于2，說明從2006年起各地區人均一般預算收入同比增長速度均呈現為加速遞增狀態，表明省直管縣財政體制能夠很好的促進各地區財力增長；（2）從各曲線的二階導數的具體數值來看，只有貧困縣和市轄區的二階導數大于孝感市整體水平，而普通縣的二階導數均小于孝感市整體水平，說明省直管縣財政體制對促進市轄區和貧困縣地區的財力增長的作用大于對普通縣的激勵作用。同時由于市轄區同比增速的一階導數在X=1時就明顯大于其他地區，使得市轄區的同比增速一直大于其他地區，表現出較大的相對優勢；（3）各二次曲線的一階導數均與省直管縣財政體制實施的年數正向線性相關，且部分地區二次曲線的駐點小于2，表明各地區的同比增速在改革初期增長緩慢或出現了負增長，說明各地區普遍存在一個改革的適應過程。而從2006年起，各一階導數均明顯大于0，說明隨著改革的深入，各地區均能很好的適應改革并實現人均一般預算收入的高速增長。

（二）環比增長速度分析

將各地區歷年人均一般預算收入環比增長速度繪制成折線圖（如圖1所示）：

上頁圖1表明：（1）各地區人均一般預算收入環比增長速度總體呈現上升趨勢，但在改革初期的2004—2005年各地區環比增速差異明顯，改革初期表現為市轄區和經濟水平相對較強的縣級地區環比增長速度較快，而貧困縣則不能很快適應省直管縣財政體制；（2）在2006—2007年各地區環比增速基本趨同，而2008—2009年又出現較大差異，到2010年再次恢復到相近的環比增速，而且2008—2009年期間貧困縣的環比增速遠遠高于其他地區，說明在省直管縣財政體制下，省政府依然能夠很好的協調各地區的環比財力增長速度，尤其能夠較好地保證貧困縣地區的財力增長較少受宏觀經濟水平波動的影響；（3）以2008年全球金融危機為分界點來看，貧困縣財力的環比增速變化情況與其他地區相比存在滯后一期的狀況。這說明貧困縣財力增長主要依靠國家扶助的現象確實存在。

（三）同比相對增長速度分析

將各地區歷年人均一般預算收入同比相對增長速度繪成折線圖（如圖2所示）：

圖2表明：（1）僅有一條折線始終處于橫軸上方，且該折線表示的是市轄區的人的相對增長速度，表明該市人均一般預算收入水平的同比增長速度一直以來就呈現出一高多低的不均衡現象，說明省直管縣財政體制下，市轄區的財力增長速度始終占據相對優勢；（2）各縣級地區的人均一般預算收入同比相對增長速度均較低且均處于相對近似的水平，但2008年之后，貧困縣的同比相對增長速度較其他縣有明顯的提高，表明2009年以來貧困縣的財力增長速度得到了有效的提高，說明省直管縣財政體制下，長期內強區和弱縣的財力增長速度能夠得到較大的提高，但普通縣的財力增長速度容易被忽視。

結論與政策建議

（一）結論

省直管縣財政體制能夠有效促進市轄區與各縣級政府的財力增長，但市轄區與各縣級政府間財力增長缺乏均衡性，具體表現在以下三個方面：

1.市轄區優勢明顯。首先，從人均一般預算收入的絕對量來看，在改革的初期孝南區作為市轄區與作為縣級市的應城市人均一般預算收入相當，而隨著改革的深入，孝南區人均一般預算收入明顯超過應城市及其他地區，高居縣、區級政府首位；其次，從人均一般預算收入的增長速度來看，孝南區財力環比增長速度在改革初期便占據較大優勢，隨后環比增速與其他地區相當，導致其同比增速一直處于領先地位，人均財力與其他地區的差距逐年拉大。說明省直管縣財政體制改革一方面解開了其他地區對市轄區的束縛，市轄區能夠更好的發揮行政優勢來增加本地區財力，另一方面也削弱了市轄區對其他地區的拉動作用，導致各地區人均財力水平雖然同時增長但增長速度存在較大差距，縣、區級政府間財力差距逐年擴大的局面。

2.貧困縣增長較快。在省直管縣財政體制下，雖然從人均一般預算收入的絕對水平來看，孝昌縣和大悟縣作為貧困縣，其人均一般預算收入始終處于相對較低的水平，但從人均一般預算收入的增長速度來看，貧困縣的財力增長速度則具有相對優勢。縱然在改革初期，貧困縣人均一般預算收入的環比增速較低，但隨著改革的深入，其增速迅速超過普通縣處于領先地位，最終使得貧困縣人均一般預算收入的同比增速超過普通縣，與孝感市的整體水平相當。這說明在改革的過程中貧困縣存在一個適應過程，并且能夠迅速地適應改革。對此，本文認為一種可能的原因是：改革使得對貧困縣的扶助機制，由最初的省、市兩級政府的扶助變為只有省級政府的扶助，導致對貧困縣的扶助力度減弱，而隨著改革的深入，省級政府加大了對貧困縣的扶助力度。同時，以2008年全球金融危機為分界點來看，貧困縣財力的環比增速變化情況與其他地區相比存在滯后一期的狀況。這說明貧困縣財力增長主要依靠國家扶助的現象確實存在。

3.普通縣增長乏力。省直管縣財政體制改革的主要目的之一在于促進縣級地區財力增長。本研究發現，改革確實促進了縣級地區財力增長，但其增長速度相對其他地區仍然較慢，尤其與市轄區存在較大差距。這說明，省直管縣財政體制下，普通縣確實能夠更好地發揮自主性，充分發揮本地區的財政創造能力，但可能與市轄區相比存在行政劣勢，又不能得到像貧困縣那樣的國家扶助，導致對普通縣的激勵不夠，最終表現為普通縣財力增長乏力。

綜合來看，省直管縣財政體制下，市轄區與各縣級政府間財力增長的非均衡性，主要表現為市轄區優勢明顯與普通縣增長乏力之間的非均衡性。

（二）政策建議

省直管縣財政體制下，為更好地促進各縣、區級政府間財力均衡增長，本文重點提出以下三點建議：

1.堅定信念繼續推廣省直管縣財政體制改革。省直管縣財政體制確實能夠有效促進縣級地區的財力增長，應當堅定信念繼續在全國除少數民族自治區范圍內大力推廣省直管縣財政體制改革。但應注意，在改革初期一定要處理好對貧困縣扶助機制的轉變。改革使得對貧困縣的扶助，由省、市兩級的扶助轉變為只有省級的扶助，此時，從改革初期就應加強對貧困縣的扶助力度，盡量避免或縮短貧困縣對改革的適應期，更好地促進貧困縣財力的長期平穩增長。

2.適時推出行政的省直管縣改革。各省份在大力推廣省直管縣財政體制改革的同時，應當試點并適時推廣行政的省直管縣改革，爭取實現全面的省直管縣改革。通過湖北省孝感市的例子已經證明，市轄區相對于普通縣，由于具有行政優勢，導致市轄區與普通縣在人均一般預算收入的絕對量和同比增長速度方面產生了逐年擴大的差異。為了在促進各地區財力增長的同時，更好地保證各地區財力增長的均衡性，各省份應當盡早推廣行政的省直管縣改革，以在更公平的環境下，激勵普通縣更好地發展本地區經濟，促進本地區財力的快速增長，避免導致各地區之間財力差距過大。

3.完善轉移支付制度，加強對貧困縣的扶助力度。省直管縣財政體制下，貧困縣地區的財力增長速度明顯高于普通縣，省直管縣財政體制改革為貧困縣脫貧提供了良好的制度基礎，但貧困縣地區的財力增長仍然主要依靠國家的扶助，為了更好地促進貧困縣早日脫貧，省級政府應進一步加強對貧困縣的扶助力度。同時，由于省直管縣財政體制下，市轄區財力增長優勢明顯，此時，應適當加大市轄區對貧困縣的轉移支付力度，或者直接建立地級市范圍內市轄區對貧困縣的一對一或一對多的扶助機制，以促進局部各地區間財力的均衡增長。

參考文獻：

[1]毛捷，趙靜.“省直管縣”財政改革促進縣域經濟發展的實證分析[J].財政研究，2012，（1）：38—41.

[2]傅光明.論省直管縣財政體制[J].經濟研究參考，2006，（33）：29—33.

[3]楊志勇.省直管縣財政體制改革研究從財政的省直管縣到重建政府間財政關系[J].財貿經濟2009，（11）：36—41.

[4]王磊.推行省直管縣（市）財政體制改革的問題與對策[J].財政研究，2009，（10）：21—14.

[5]周波.“省直管縣”改革應重點解決政府間財力與事權匹配問題[J].財政研究，2010，（3）：49—52.[責任編輯 吳高君]