我國出版業的政策變遷軌跡分析

周志萍

摘要：中國出版業的現狀是不斷改革中的國有出版機構與民營機構交織發展的結果，是黨和政府逐步放松對出版業的經濟規制和調整、強化、鞏固政治規制的結果，是從行政性壟斷向著市場化蛻變的結果。

關鍵詞：出版業；改革；政策變遷

我國出版業的現行體制模式形成于計劃經濟時代。從1978年開始的改革首要問題是解決圖書供給嚴重不足與國民文化饑渴的問題，可以說，中國出版業的改革是從增量發展開始的。縱觀30多年的改革歷程，大體經歷了三個階段。

第一階段（1978-1991）：增量發展與發行體制改革階段

這一階段，出版方針從以階級斗爭為綱轉向以經濟建設為中心，初步明確了出版具有文化和經濟雙重屬性，出版單位由單純的生產型逐步轉變為生產經營型，同時，發行體制改革也開始起步并逐步深化。這個階段發展的重心是放松對出版社經營活動與發行領域的規制，以擴大出版產業的整體規模，增加圖書品種和單位印數量，使發行主體多元化，從而拓展圖書流通領域，迅速滿足國民的文化需求。

總的看來，增量發展策略在出版業中體現為逐步放開圖書流通領域，從而增大了圖書供給量、壯大了出版業的整體規模和出版能力。但是在這種急速的增量發展過程中存在著許多問題，值得我們去反思。首先，改革尚未觸及出版體制問題，帶有濃重的計劃經濟色彩，主要是通過行政手段推動，常常與實際情況抵牾。再次，國有出版產業規模的擴大并不是通過市場主體自然發展的結果，而是按行政結構模式設置的產物，因此，產業結構基本上是延續了計劃經濟時代的模式，而不是通過市場競爭的優勝劣汰。這樣一來，整個產業就會呈現出“優不勝、劣不汰”的低水平重復建設，形成行政化的壟斷格局。第三，從組織結構上看，國有出版機構仍然沒有脫離行政區域化的科層制模式，更像是一個個的政府機構，而非市場主體。增量發展也只是在行政模式下的同質復制，第四，由于政策和法規的缺陷使得民營書業不能正常地發展，將大量的出版資源流向了一些素質不高、單純地追逐金錢的不法書商手中，從而造成極大地資源浪費與產業的畸形發展，同時為權力尋租提供了可能。

第二階段（1992-2002）增質發展與集團化改革階段

1992年中共十四大確定了建立社會主義市場經濟的改革目標，1993年十四屆三中全會明確提出“整體推進、重點突破”的戰略，直逼國有部門，決定要在20世紀末初步建立社會主義市場經濟制度，至此國有部門的市場化改革趨向上升到了體制變革的層面。

與前一個階段相比，這階段的重點從增大規模和數量轉向提高質量和效益。與廣電業相比，出版業的增質發展重點不是減少機構的數量，而是旨在優化出版機構的集團化。1998年12月新聞出版總署批準了以資本運營為紐帶的上海世紀出版集團和廣東出版集團，開始了政府主導下的資本化的出版集團試點改革。2001年8月中共中央宣傳部、國家廣播電視電影總局、新聞出版總署下發的《關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見》提出要以資本和業務為紐帶，組建多媒體兼營和跨地區經營的媒介集團，以期打破政府命令式的市場運作模式與行政區域化的發展格局，但實際上直到現在出版集團的組建仍無法擺脫行政力量和突破行業界限與行政區域格局。

總的來說，這個階段的改革旨在糾正低質同構性的規模擴張，通過集團化戰略實現優化結構和提高質量，取得了相當的成績，然而這種減量增質發展仍舊是沒有脫離行政結構框架，沒有上升到出版體制層面的變革。其一，集團的組建是在行政事業體制下，由各級政府以行政命令的形式組合而成的，其性質是由各級黨委領導下的事業機構。其二，各級集團的出現使得中國的出版產業結構發生了變化，形成了集團、專業出版社為基本框架的結構模式。但這種變化與前一個階段具有同構性，同樣是由中央部委（國家級）集團 和地方集團構成的行政化格局。國家級和地方級集團、地方集團間也具有同構性。出版集團既無核心主體，也很難進行實質性運作。其三，沒有將實際上打破地域界限的民營書業納入規制與發展的范疇，民營書業依舊在二渠道的名分下潛行。

第三階段（2003年至今）體制改革及全面推進階段

2003年，新聞出版總署下發了《新聞出版體制改革試點工作實施方案》等文件，昭示著中國出版業，乃至整個媒介業的改革全面推進。首先，將出版業按意識形態屬性的不同分為公益性事業和經營性產業兩類，把除人民出版社等意識形態屬性較強以外的出版社從現在的事業體制中分離出來，按現代產權和企業制度改制，實行所有權與經營權分離，并推進出版集團區域整合和跨地區經營。其次，全面放開對經營性資源的資本運作，允許各類所有制機構作為經營主體進入非新聞宣傳類的其他項目運營，步入了資本化的歷程。

至此，中國出版業的改革與發展開始觸及到了體制層面，政府對出版等媒介的干預范圍和程度有了相對明確的分野。人民出版社等公益性事業屬于意識形態宣傳范疇，由政府來主導；其他出版社等經營性產業由市場來調節，政府只管不辦，并進一步放松了對其的經濟規制。這樣一來，出版業就會形成兩種體制并行的格局，一是中央和地方人民社所保留的事業體制，二是轉制后的其他社所實行的國有商業（市場）體制，這意味著大部分出版機構將轉變為國有企業，將逐步打破了行政區域化的結構模式，形成以市場機制調節為基礎的出版機構。此外，民營發行機構的隱性狀態開始得以改變，在一定程度上打破了長期以來的體制內外之別，民營商業體制浮出水面，從而在流通領域基本打破了國有壟斷的市場格局。

我們以一種歷史動態變遷的角度考察了中國出版業的改革與發展的歷程，即用演化經濟學的方法①來考察了出版業的歷史路徑。縱觀中國出版業改革發展歷程，從整個產業的角度來看，中國出版業的現狀是不斷改革中的國有出版機構（顯性機構）與逐漸浮出水面的民營機構交織發展的結果。從政策變遷層面上來看，則是黨和政府逐步放松對出版業的經濟規制和調整、強化和鞏固政治規制的結果。從產業市場競爭結構來看，則是從行政性壟斷向著市場化蛻變的結果。而中國出版業現在所面臨的是資本全球化、新的信息傳播技術發展與全球媒介放松政府規制所構建的復雜而多變的世界媒介格局，這不僅僅意味著我們將應對跨國媒介集團的沖擊，還意味著要應對媒介過剩與產業融合的挑戰，也意味著將應對出版形態乃至整個媒介形態變化所帶來的挑戰。

(作者系北京電視臺主任編輯)

注釋：

① 德，柯武剛、史漫飛，《制度經濟學：社會秩序與公共政策》， 北京：商務印書館，200年11月版，第45頁。