能源生態化進程中的公眾參與探究

林晶

摘要： 能源生態化的進程不僅要依靠政府的職能以及能源企業的責任，公眾參與也同樣重要。文章結合國內外有關情況，對公眾參與在能源生態化進程中的作用作出了初步的探討，從能源環境社會性的內在需求以及如何提升政府決策品質對公眾參與能源生態化的正當性進行分析，總結了公眾參與能源生態化的基本模式，并且對公眾參與能源生態化的路徑做了較為全面的分析，并提出對策。

關鍵詞： 能源生態化; 公眾參與; 能源環境; 能源法

中圖分類號：DF 467文獻標志碼：A文章編號：1671623X(2012)03006704

隨著能源環境問題的日益嚴重，能源法開始了它的生態化進程。與傳統的能源法相比，生態化能源法采用的是生態系統觀、整體觀的調整方法，不僅僅關注人類自身的生存與發展，還重視自然環境的保護和優化，即將引起各種能源環境問題的行為也納入到能源法的調整范圍之中。當然，能源法生態化并不是能源法與環境法的生硬結合，而是能源環境問題發展到一定階段，內外因共同作用的結果。［1］公眾參與原則早已在環境保護領域全面確立起來：1972年的《人類環境宣言》及其后的許多國際環境法文件都曾強調公眾參與在生態保護中的重要作用。而在最新的《中國能源法（草案）專家建議稿》中，公眾參與原則也列入基本原則之一：“公眾有權依法獲得能源信息，參與能源決策、能源影響評價、能源價格聽證等活動，參與和監督能源法律、法規與政策的實施?！边@也就意味著，公眾將有權通過一定程序或者途徑參與能源公共物品供應、使用及其有可能帶來的一切對生態環境造成影響的有關能源決策活動，使得該項決策符合廣大公眾的切身利益。［2］107隨著“后京都時代”的來臨，作為溫室氣體排放大國的中國深知自己在全球氣候變化問題上的重要角色，提出加速能源法生態化進程的問題。然而，在步入利益多元化的當今中國，僅依靠政府機構的力量來推進能源生態化的進程是遠遠不夠的，換言之，公眾參與已成為能源生態化進程中不可或缺的力量。一、公眾參與能源生態化的正當性分析（一）能源環境社會性的內在需求能源環境問題最初被認為是一個“技術問題”，然而隨著“技術神話論”的破滅，人們開始從社會角度來探討其更深層次原因。能源企業大規模的生產、使用和輸出能源的高排放特性決定了其所肩負的“環境責任”重大，尤其是高危行業的大型能源企業在環保問題上的任何疏失將可能引起社會秩序的動蕩和國際法律爭端的發生。當能源環境問題被界定為一個社會問題時，對于解決問題的方案，人們會傾向于通過社會中具有不同偏好的人群討論來獲得。然而人群的個體差異性決定了偏好和利益訴求各有不同，即使最終都指向同一公共利益，但其產生的直接追求和具體形態卻可能千差萬別。在這種情況下，需要對利益訴求的渠道和表達方式進行整合，需要防止優勢群體利用其占有的優勢地位限制弱勢群體的利益主張，使弱勢群體的利益訴求及其表達受到阻滯。公眾參與制度的建立，其目的在于通過一種渠道的構建，賦予社會成員尤其是弱勢群體利益伸張的機會與權利，形成允許弱勢群體的利益主張得以“面世”的體制性公眾空間。［3］其正當性在于能夠使能源環境問題得到社會充分討論，全面兼顧社會基本價值的多樣性，使能源環境這一社會問題得以和諧解決。（二）提升政府決策品質，對“政府失靈”予以矯正在能源領域，政府治理主要通過公共政策的運用得以實現，政府制定公共政策，實現公共資源的合理分配，其主要目的是滿足利益相關人的需求。但政府本身并非一個超利益群體，其自利動機往往使其在制定和實施公共政策時會偏離公共利益的軌道。公共權力的壟斷會在公共管理和公共利益之間形成斷層，其表達效果是有限的，這種表達機制實質上是對政府治理的一種否定，也增加了社會的不安定因素，只有提高公眾參與度方可予以有效的矯正。能源環境是一個技術性很強的領域，全知的政府是不存在的。如果要獲得所有全部的信息，并且具備判斷全部信息正確性的能力，需要支付極其高昂的成本。政府在某些時候有限的知識和信息，使得政府的決策往往是在信息不對稱或不完備的狀態下進行，這直接影響到其決策的正確性，影響到能源政策、能源立法的形成與實踐，其結果便是所謂的“政府失靈”。由于“政府失靈”的可能存在，使得能源法體系必然要引入公眾參與機制，以此克服“政府失靈”帶來的不利影響，成為必然之選。二、公眾參與能源生態化的基本方法筆者認為，公眾參與能源生態化的基本方法至少應當包括以下三個方面。（一）能源環境信息向公眾披露公眾參與能源環境信息披露的依據是公民的環境知情權，即每個公民對政府或企業所持有的涉及社會公共利益的能源信息擁有適當的獲得利用權。環境信息披露的主體，理論上應該包括一切實施環境行為的主體，尤其是當主體行為對環境造成了危害或本身有責任履行環境保護義務的時候，任何權利人都有權要求行為主體披露行為產生的影響及后期處理。對此，我國已有相關的法律規定，包括：2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》中規定，企業要公開環境信息，對涉及公眾環境權益的發展規劃和建設項目，通過聽證會、論證會或社會公示等形式，聽取公眾意見，強化社會監督；2008年5月1日起施行的《環境信息公開辦法(試行)》中強調政府和企業的環境信息公開范圍、程序、方式和相關責任，公民、法人和其他組織對違反該辦法的行為可以向上級環保部門舉報； 最新的《中國能源法（草案）專家建議稿》第78條提出“能源企業與重點用能單位應當定期向環境保護行政主管部門報告環境保護績效，并向社會公布……”（二）政府、能源企業與公眾簽訂環境保護協議《中國能源法（草案）專家建議稿》第78條：“能源企業與重點用能單位應當與當地人民政府簽訂環境保護目標責任書，或者與當地居民簽訂環境保護協議……”環境保護協議是指政府與個人或個人與企業之間就環境資源使用權的確定和轉移、環境行為的效果、環境損害賠償及其他有關環境保護事項達成協議，用以確定各方當事人在環境資源使用和環境行為實施中的權利義務。這是一種具有成本效益的環境管理方式，1964年，由日本首先采用，美國、歐洲、加拿大、澳大利亞等國家也相繼采用。實踐證明，這是一項非常成功的環境政策手段和措施。［4］環境保護協議制度的優越性在于：其一，通過環境保護協議使當事人明確自己的具體環境權利義務，從而引導、規范其環境行為；其二，將模糊的環境保護理念具體化，將環境保護法定擴展至約定，節約了政府的行政成本和法院的訴訟成本。在我國目前能源立法中，僅僅尚未提及政府與公眾之間的環境保護協議問題，筆者認為，政府作為能源環境制度的主導者，如何通過環境行政協議的方式實現有效的公眾參與，這一問題亟待解決。（三）公眾參與能源決策權與公眾能源環境權益的救濟權能源決策涉及公眾利益，應保證給予每個公民參與涉及公共利益能源決策的機會。與此同時，當涉及公共利益的能源環境權益受到侵害的時候，應當使公眾有效通過司法或行政程序，獲得補償和救濟。1996年《國務院關于環境保護若干問題的決定》強調：“建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環境保護工作，檢舉和揭發各種違反環境保護法律法規的行為。”2002年《環境影響評價法》對公眾參與的主體范圍、程序和形式、組織召集人、對公眾參與意見的處理等方面都作了具體規定?！吨袊茉捶ǎú莅福＜医ㄗh稿》第78條提出“能源企業對生態環境和公眾健康造成損害時，應當承擔停止侵害、排除妨礙和賠償損失等責任?！?三、完善公眾參與能源生態化的

路徑分析（一）保持公眾參與能源環境信息披露的適當性關于公眾的環境知情權問題，學界均主張應“充分地保障”，對此筆者也保持認同。就能源領域而言，環境信息披露的方式究竟屬于強制披露還是屬于自愿披露，取決于是否涉及公共利益。但需要指出的是，我國目前立法對強制披露的邊界問題尚未作出明確的界定，這就必然會導致實踐中的不確定性。而能源環境問題的公眾覆蓋面大，破壞性強，引起的社會震蕩極大，對此筆者認為，能源環境信息披露所引發的社會后果是否可控是必須要考慮的因素之一。從實際情況來看，如果個體環境行為模式比較單一、影響不大，是沒有強制披露的必要的。同時，能源環境領域專業性很強，公眾對相關信息和數據的解讀必須具備相應的專業知識，否則容易形成誤解，造成不必要的恐慌。而我國普通公眾對專業的環境管理和污染防治知識是缺乏的，政府表達環境信息的專業性也有待加強。因此，筆者建議能源環境信息的披露必須經過充分論證，能源企業的環境信息涉及社會公共利益的，應報由政府論證后采用審慎原則決定如何公布，這就加強了政府的能源環境責任。畢竟環境信息披露是一項高成本的制度，而社會成本是必須考慮的事項。（二）增強能源環境公益訴訟的落實能力公眾對環境違法行為的舉報和建議如果淪為一種擺設，則公眾的參與意識就會越來越淡薄。要激勵和保證公眾的參與熱情，就必須賦予公眾環境訴訟權。［5］就能源環境領域而言，公益訴訟有利于將環境糾紛解決納入法制軌道，避免公眾因環境糾紛而動輒走上街頭，減少社會不穩定因素。在我國，公眾提起環境公益訴訟有著特殊的困境——有關環境公益訴訟的立法缺位、原告主體資格的認定僅限于“與案件有直接利害關系”、訴訟費用問題、環境公益訴訟期長、與訴訟時效形成矛盾、能源環境訴訟案件的專業性對司法審判能力提出了新的要求等等。筆者認為，關于能源環境公益訴訟制度，首先應置身于環境公益訴訟的框架下落實和完成，鑒于其特殊性，應在制度設計時主要從三個方面考慮。1.擴大原告主體資格將環境公益訴訟主體的資格由“與案件有直接利害關系”擴大到“任何人”。這里需要強調的是，適格原告的判斷標準在于單純的社會公益。［6］ “任何人”是指任何公民、法人、公眾團體、國家機關，即使與環境損害無利害關系，只要是 以救濟公益為訴訟目的，就可以對已經或者可能存在的能源環境損害提起訴訟。2.設置必要的前置程序如前所述，能源環境問題具有社會影響力大、成本高、專業性強的特點，假如允許原告主體隨意起訴，必然會導致濫用。設置前置程序，允許公民、法人、社會團體等，經過調查發現處于繼續或者連續狀態的污染環境或者破壞生態的行為，可以向其調查認定的侵害環境公益行為人發出書面通知，要求停止環境侵害行為，排除危害，并采取有效措施恢復原狀，也可以向環境保護行政主管部門提出書面舉報，建議其依法履行查處職責。［7］這種前置程序的設計，目的在于盡可能在訴訟前將起訴事由消滅，同時也實現了環境公益訴訟的目的。3.訴訟費用規則向原告傾斜能源環境公益訴訟的原告所要面對的往往是無論社會地位還是經濟實力均優越于自己的政府機構或者能源企業，按照現有的規則，假如原告一方敗訴，將承擔全部的訴訟費用，這顯然會給原告方帶來巨大的經濟壓力。因此可以考慮實行環境公益訴訟緩繳或減免制度，即假如原告方敗訴，可緩繳訴訟費用或無需交對方的訴訟費用。四、結論能源法律制度的生態化變革同時也意味著一場深刻的生產、生活、消費方式的變革，是一次價值觀的革命，公眾是否認識、愿意接受并積極參與是實施變革的必要條件。［2］107公眾參與能源環境保護，加強公眾在能源環境責任中的作用，這已然成為解決環境問題的一個必不可少的重要環節，因為沒有任何政府或者能源企業可以比公眾本身更關注和了解環境利益。

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