農村社會管理工作中農民參與能力的培育

付偉 徐鳳江 齊金玲

［摘要］農村社會管理是建設社會主義新農村的必要保障。而村民自治是建設和發展社會主義民主政治的一項重要基礎工程，也是促進社會主義新農村建設和農村治理方式發生變革的政治保障。村民自治進程的關鍵是培育農民依法參與的能力。應從完善農村社區自治組織建設、加強公民意識教育、推進村務和財務公開、發展農村新型網絡關系等方面為培育農民參與能力提供平臺、動力和動員模式。

［關鍵詞］村民自治；農民參與能力；民主

［中圖分類號］F323.89 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０3 — ００77 — ０2

一、村民自治：農村社會管理的未來圖景

農村社會管理是各級政府、農村社會自治組織以及其他社會組織為維護農村的社會公正、社會秩序、社會穩定和實現農村可持續發展，依法管理農村社會公共事務、調整農村社會利益關系、化解農村社會矛盾、調節農村收入分配、保障農民合法權益、保護農村生態環境、開展農村教育和公共衛生等方面的綜合性管理活動。農村社會管理是建設社會主義新農村的必要保障。隨著改革開放的不斷深入，農業生產力有很大進步，農民生活水平有很大提高，農村基層民主建設取得巨大的進展，但農民群體性上訪事件層出不窮，就是原因就是在一些地區的農村社會管理中存在著基層政府包辦、農村自治組織行政化的傾向、村黨支部書記或村委會主任包辦現象，導致農民利益受損、干群關系緊張或農村腐敗現象。憲法和村委會組織法都明確規定了村民自治的制度，所以農村社會管理應該以黨和政府指導為前提，以落實村民自治制度為核心，真正使農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，依法自己決定自己的事情，才能減少農民群體性事件的發生。

二、農民主動參與：村民自治的核心和基礎

村民自治是廣大農民直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本制度。村民自治制度的核心是農民主動依法參與，基本內容是農民依法參與到民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的工作中。參與的廣度與深度決定了村民自治的成熟程度。在民主選舉中，通過無記名投票的直接選舉，把選舉產生和罷免村干部的權利，真正交到了廣大農民群眾手中，實現了農民選舉上的自主權；在民主決策中，廣大農民和村干部一起討論決定涉及村民利益的大事，實現了農民群眾對重大村務的決策權；在民主管理中，讓村民直接參與和管理村內事務，實現了農民群眾對日常村務的參與權；在民主監督中，實行村務公開，農民有權監督村委會工作和村干部的行為，實現了農民群眾的知情權和評議權。

村民自治進程的關鍵是培育農民依法參與的能力。村民自治的發展不僅需要進一步拓展參與的廣度，更主要的是使參與更加深入。目前“四個民主”中民主選舉工作各地開展得較好，而民主決策、民主管理、民主監督三方面還很不完善，這就使整個村民自治工作難以很好地全面貫徹，村民自治的作用也難以完全顯現，而這三方面綜合體現為村務管理上的民主性，即管理民主。所謂管理民主，簡言之，就是村里的事情尤其是重大事情要由村民參與決策和執行，具體說就是要做到依照《村民委員會組織法》的規定發揮村民代表大會(村民大會)的職能，做到村里重大事項由村民代表大會決策，而不是由村委會成員決定；民主決策有利于反映民意、集中民智、避免決策的重大失誤，實現決策的科學化。過去，村里的大事一般由黨支部和村委會的少數干部決定。據調查，目前農民上訪告狀中有70%左右的事件是反映村干部的財務管理混亂問題。農民廣泛參與后，通過召開村民大會或村民代表大會決定村里的重大事務，可以廣泛聽取村民們的意見和要求，集中群眾的智慧，實行科學決策，避免發生重大失誤。民主監督有利于規范和約束村干部的行為，村里重大事項的執行由村民代表大會監督，以改變現實中村委會權力過大，濫用權力危害村集體村民利益的情況；遏制腐敗現象，促進村政廉潔。比如廣泛的村務和財務公開制度，把村干部的各種公務行為直接向全體村民公開，直接置于村民的監督之下，這樣干部中貪污浪費、濫用職權的行為就受到嚴格的限制和約束，腐敗現象也就大為減少。使廣大農民群眾真正擁有知情權、參與權、選擇權、監督權，真正讓農民當家作主。

三、培育農民依法參與能力的途徑

黨的十七大報告順應公民政治參與需要不斷增強的情況提出“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會共同體”。這為培育農民依法參與能力提出了政策依據。

（一）完善農村社區自治組織體制建設，為農民參與提供組織平臺

完善的農村自治組織體制是在基層實踐中培育農民依法參與能力的前提，這一體制包括運行良好的的體制環境和協調一致的組織體系。

體制環境建設主要是完善農村組織自治法律制度，創新和健全民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的運行機制。組織體系建設的目標是構建起以村黨支部為領導核心，以村委會自治組織為主體，以農村合作經濟組織為基礎的農村社區組織治理網絡體系。這一目標實現的推動力來自兩方面。其一是來自政府的第一推動力，其二來自農村黨支部和村委會的力量。自2000年中發辦（23）號文件發布之后，集權力、信息、資源于一身的政府向基層自治組織讓權、還權、授權，成為推動基層組織走向自治的第一推動力，啟動了基層社區自治進程，但放權的范圍和尺度在法律中還沒有清晰的界定，相當部分的基層政府仍不愿、不敢放權。為保證農村自治的實現，首先應不斷完善我國的農村的村民自治制度，不斷健全有可操作性的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督制度，不斷創新公開辦事制度。其次應不斷加強農村黨支部和村委會的建設。健全黨的農村基層組織網絡，創新和諧農村黨建工作新機制；健全和完善農村黨支部會議、村民委員會會議、黨支部與村委會協商議事委員會等議決組織形式及其組織工作的各項規章制度；發展和培育農民專業經濟合作組織，充分發揮其在整合農村資源、滿足農民服務需求、組織農民依法有序參與村務等方面的作用。

（二）加強公民意識教育，增強農民參與的內在動力

現代公民意識是一種主人意識、主體意識，內涵民主意識、法治意識、平等意識、自由意識、獨立意識、責任意識和權利義務觀念等等。而這些思想、意識、觀念也恰恰是現代獨立型人格的重要社會特質。現代公民的上述思想意識構成了公民參與的內在精神動力，其外化或客觀化即付諸政治實踐，則必然會推進民主政治的健康發展。可見，公民意識作為一種精神的存在是公民參與的重要驅動力。隨著我國民主政治的不斷發展，農民的公民意識有了一定的提高。但由于封建社會持續時間較長和特殊的政治文化傳統等等原因，與民主政治要求相適應的公民意識仍然十分缺乏。鄧小平同志曾說：“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。”他在講到封建主義殘余影響的時候，其中最重要的一個方面就是“公民權利義務觀念薄弱”。“如果整個社會的公民意識缺乏，則公民與國家之間的正常關系、公民權利與國家權力之間的界限就無法理順”。 尤其是大多數的農民意識更為缺乏。培植和強化農民的公民意識對于推動村民自治、發展社會主義民主政治具有重要的現實意義。

（三）推進村務和財務公開，引導公民理性的參與行為

村務公開和民主管理有利于解決村民關心的熱點問題，有利于重建村干部與村民之間的相互信任關系，促進農村社會的穩定。近年來，一些地方實行了廣泛的村務、財務公開后，農民上訪告狀的事件大幅度下降，有些鄉和村甚至出現了幾年來沒有任何群眾鬧事和上訪告狀事件發生的現象。一些地方的群眾說：“村務公開，給群眾一個明白，還干部一個清白，村里的事我們都明白了，我們的心情也就舒暢了。”民主決策，使村民自己的事自已參與決定，自己去辦，自己受益，也大大減少了由于村干部決策失誤產生的群眾不滿。通過村民自己制定的村規民約和村民自治章程實行民主管理，使村務管理有了規范和秩序，村干部和村民的行為都受到規范和約束。這一切都提供了用制度化的方式來協調和解決農村各種矛盾的途徑，從而大大緩解了農村的各種利益沖突和矛盾，促進了農村社會的穩定。當前，村務公開問題成了進行管理民主的重點、難點問題，為此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳2005年專門下發了《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》對村務公開的內容、方式、程序等做了較嚴格的規定，各地各級政府也相繼對村務公開工作詳行了部署、督促和檢查，不容樂觀的是各地農村村務公開工作中還存在著諸多嚴重問題，特別表現在公開內容的不真實上。甚至有許多村委會(黨支部)害怕把村財務的真實狀況公開，因為有很多違法的貪占、腐敗行為在里邊。

（四）大力發展農村新型網絡關系，發展新型的人際動員模式

總體上阿困難，農民依法參與能力還是很弱的。基層政府應運用有效的社會動員模式喚起公民政治參與的意識。計劃經濟條件下，傳統的社會動員體制和模式比較單一，主要是黨和政府基層組織發動的，具有高度的組織性和制度化，這種動員必須遵循法律程序，遵守相應的社會規范，公民政治參與以“革命”為核心內容，這種動員模式使造成農民的被動參與、盲目參與、依附參與。在當今農村發展中，由于干部不想、不敢公開，也不想讓農民參與決策和監督，所以光靠政府推動村民自治是不行的。應該大力組建農民專業經濟合作組織，發展應以合作經濟組織的內部網絡關系為主的人際動員模式為主。基層政府應督促和檢查村委會村務和財務公開制度的執行情況，強社區信息化建設，為公民政治參與提供機會均等、信息共享、自由討論的途徑和平臺。其次加強農民的民主法制教育。對農民的社會主義法制、社會主義民主、公民意識進行教育和宣傳，引導農民以理性、合法的形式表達自己的利益訴求、愿望和意見；用法律來規范新型人際動員模式及其動員行為，加強對新型人際動員模式及其動員人員的培訓和管理。

〔參考文獻〕

〔1〕 徐鳳江，付偉.社區民主:培育公民政治參與能力的最佳途徑〔J〕.學術交流，2011，（08）.

〔2〕王穎.中國城市社區基層民主建設〔C〕//牛鳳瑞，潘家華，劉治彥，等.中國城市發展30年，北京:社會科學文獻出版社，2008.

〔3〕陳偉東.社區自治:自治組織網絡與制度設置〔M〕.北京:中國社會科學出版社，2004.

〔4〕章秀英，萬斌.論公民意識對推進民主政治發展的重要作用〔J〕.學習與探索，2010，（03）.

〔5〕〔11〕鄧小平文選（第2卷）〔M〕.北京:人民出版社，1994.

〔6〕張勤.中國公民社會組織發展研究〔M〕. 北京:人民出版社，2008.

〔責任編輯：侯慶海〕