論我國非營利組織監督困境及對策思考

王菲

［摘要］非營利組織作為獨立于政府和市場之外的第三部門，在社會公共領域發揮了積極的作用。但是由于我國非營利組織建設起步較晚，各種規制還十分不健全，同時由于非營利組織自身的特殊性，因此在監管過程中出現了許多困難和問題。

［關鍵詞］非營利組織；監督困境；監督主體

［中圖分類號］C913 ［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０3 — ００45 — ０2

一、我國非營利組織監督問題的重要性

健全有效地監督體系是組織得以有序運行和發展的必要保障。正視我國非營利組織監督問題的重要性，對于規范非營利組織行為，確保其實現公益目標具有重大意義。

首先，有效的監督能夠防止非營利組織公益目標偏離。非營利組織的存在的合理性通常被解釋為彌補“政府失靈”和“市場失靈”。誠然，與政府和市場相比，非營利組織在提供公共產品和服務上確實發揮了很大作用，但由于非營利組織的志愿性和利潤不可分配性，因此組織成員在活動過程中極易出現逆向選擇和道德風險，出現“志愿失靈”。這也是近年來我國非營利組織頻頻出現違規操作、善款流向不明以及不法經營等現象的重要原因之一。因此只有建立起嚴密有效地監督體系，才能規避這種道德風險和逆向選擇，確保非營利組織朝著其應有的軌道發展。

其次，合理的監督能夠規范非營利組織的運行秩序。自20世紀90年代以來，非營利組織在我國如雨后春筍般發展，組織數量不斷增加，組織規模也日漸擴大，使非營利組織原本脆弱的運行秩序受到了很大沖擊，加劇了組織之間對有限資源的搶奪和不良競爭，甚至背離了組織建立的初衷，使其社會公信力受到威脅。因此非營利組織的秩序需要依靠一個合理的監督體系來規范，以保證我國非營利組織運行的有序性。

二、我國非營利組織監督困境

（一）組織內部缺乏利益制衡關系

與營利組織相比，非營利組織內部缺乏一種利益制衡關系。在營利組織中，組織成員與組織之間存在著直接的利害關系，組織成員的個人利益與組織的經營管理密切相關，只有組織經營成功，組織成員才會得到更多的利益分紅，因而組織成員必然會從維護自身利益的角度出發對組織的經營運作進行自覺監督，進而形成了一種自然的制衡關系。而且，營利組織內部構筑了一個包括股東大會、董事會及經理層的網絡，通過各主體之間的權力互相牽制以達到制衡，因而營利組織的內部監督是比較有效的。非營利組織基于自身公益性和非營利性，其所獲捐贈和收益均不得私分，加之非營利組織財產所有權不如營利組織般清晰，不存在一個完整的產權所有者，因而組織成員與組織之間不存利益制衡關系。這種制衡關系的缺失導致監督執行困難重重，極易出現組織管理者和經營者在使用組織財產和資源時的濫用權力和嚴重浪費。

（二）組織外部監督主體權利虛置

在非營利組織外部眾多監督主體中，最重要的是出資者、捐贈者和受益者這三個群體。但實際上在實施監督的具體過程中，無論是出資者、捐贈者還是受益者，都無法確實的行使其監督權。首先從出資者和捐贈者來看，資金和捐款從投入到非營利組織的那一刻起，出資者和捐贈者對其財產的所有權就自動隨之消失。雖然從理論上講資金轉移后出資者和捐贈者憑借自身社會地位對非營利組織管理者仍有一定的約束力，但是由于喪失了對財產所有權的控制，因此其擁有的監督權是名存實亡的。非營利組織的管理和運作如果僅僅依靠社會責任感和道德意識的約束，也是十分蒼白無力的。再從受益者來看，受益者即被捐贈者或服務對象。受益者對非營利組織的監督實際上是社會監督的一種。社會監督是實現非營利組織社會責任的重要保障機制，對組織的社會公信度有很大影響。但從實際操作來看，受益人擁有的監督權利也是無法發揮實質作用的。受益者從接受捐贈或服務開始，就處于一種“被救濟”的不平等地位，加之信息不對稱、社會地位差別等因素導致受益者在信息獲取、利益訴求、資源運用等方面都存在較大制約，受益者所擁有的權利實質上被大大弱化，變成一種“虛擬權利”。由此見得，非營利組織外部這些主要監督主體所擁有的監督權是虛置的。

（三）市場監督“自然失效”

對于存在于社會上的大多數組織來說，市場監督是一種極為有效的監督方式，通過競爭實現優勝劣汰，從而給組織帶來激勵和壓力，是組織得以實現公共責任的外部約束。但是市場這只“無形的手”只有在完全競爭的環境中才能發揮作用。由于組織性質的特殊性，非營利組織不像營利組織那樣生存在激烈的市場競爭中，而是處于一種溫和的非競爭環境，組織外部缺乏“用腳投票”（通過選擇別的物品或服務，來拒絕該項物品或服務）這樣的有效監督手段，因而市場這種有效的監督方式在非營利組織面前“自動失效”，無法發揮其應有功能，從而無形中增加了政府對非營利組織進行有效監督的難度和負擔。

三、構建我國非營利組織監督體系的思考

非營利組織的良性發展離不開有效的監督，而有效的監督又離不開各方的共同努力。通過編織政府、行業、組織、社會四維一體的監督網絡，構建起一套符合我國非營利組織特點的監督體系，有利于我國非營利組織發揮更大、更積極的作用，實現其公益目標。

（一）政府維度：充分發揮國家公共權力的監督作用

非營利組織作為與政府、市場并行的第三部門，要保持其相對獨立性。但同時，由于非營利組織擔負著一部分社會公共職能和社會責任，因此政府對其的監督和規制同樣必不可少。

1.加強補充立法

法制監督的重要性在任何組織監督中都不容忽視，也是非營利組織監督體系中的重點。就非營利組織立法而言，我國目前主要存在三個行政法規：《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《事業單位登記管理暫行條例》。這三個法規雖然相應對非營利社團法人、公益財團法人和事業單位在注冊、規模等方面進行規制，但是深度不夠，層次不高。因此亟需盡快出臺一部非營利組織的綜合性法規，對各類非營利主體在準入、審查、信息披露、資產管理等一系列程序進行統一規范管理，保證我國各類非營利組織在運作中有法可依，盡量避免在具體操作中出現的不確定性，為我國非營利組織的順利發展創造一個良好的外部法律環境。

2.重新定位政府角色

我國行政機關對非營利組織的管理實行“雙重管理體制”，即由業務主管機關與登記管理機關雙重領導。兩個管理機關共存并行，勢必導致在對非營利組織的管理過程中出現職能交叉，極易導致在業務活動上相互牽拌，責任不明，增加監督成本。同時由于我國非營利組織的資金來源中政府撥款占近百分之七十，因此政府對非營利組織的資金運作和管理有很大發言權，嚴重侵蝕了非營利組織的獨立性。因此，我國非營利組織的管理體制應該朝“一元化”發展，以克服原有模式因權限交叉而帶來的管理缺位、越位和不到位等情況。同時行政機關在處理與非營利組織的關系時，對自身角色的定位也應該重新審視。因為對于促進我國非營利組織的發展而言，政府增強其治理自主權，提供一個良好的外圍環境比直接地參與到組織中去的做法更為有效。

（二）行業維度：建立健全行業內部監督體系

行業自律的監督模式有利于行業內部組織的自我約束和監管，是一種有效的互律機制。這一互律機制的運作首先需要行業內部建立起非營利組織聯合會，并由聯合會牽頭，聯合行業內部各非營利組織共同制定出本行業的道德規范和制度條款，并要求業內所有非營利組織嚴格遵守。同時聯合會要定期組織業內組織進行互相審查和信息披露，以達到互相監督、互相制約的目的。審查及監督方式可以根據各行業具體情況確定，如匿名審查提交材料、組織業內組織互審等，最后通過網絡或其他媒體將審查結果予以公布 ，建立起一個行業內部的監督體系。

（三）組織維度：強化組織內部自有監督功能

1.強化董事會監督職能

董事會是非營利組織治理結構中的決策中心，對防止組織欺詐和濫用優惠政策負有第一道責任，可以看作是對受益人剩余索取權要求的代言人。1因此就組織內部而言，要足夠重視并強化董事會監督功能。首先在董事會人員的選取上，要求董事公正性、獨立性、多元性；同時還要注意內部董事、外部董事與外部獨立董事之間的組合與平衡。其次要明確董事會的權限。非營利組織董事會監控組織的項目實施效率和進度，定期聽取工作匯報，并對組織的資金運作和財務信息享有知情權和監察權，這是董事會的監督重點。一旦發現違規操作，董事會可以立刻采取措施凍結或停止資金投入，因此能對非營利組織起到很好的制約。

2.設立監察委員會

監察委員會的存在對于非營利組織而言，意義同樣重大。由于非營利組織的服務對象是社會公眾，邊界十分模糊，因此不存在確定的受益人，同時由于社會公眾存在于組織外部，對組織內部情況缺乏了解，因而對董事會的監督力度較弱。為此非營利組織內部要設立專門的監察委員會，代表受益人，即外部公眾對董事會進行必要的限制和監督，以保障董事會按照法律規定和法人章程行使權力。監察委員會的設立有兩個要件：第一，存在于非營利組織內部，有利于掌握組織運行的必要的信息，如組織日常運作，以及董事會、經理層行使權力的合規性等；第二，保持獨立性。監察委員會只有保持獨立，才能從第三方的角度對組織董事會和經理層進行公正監督，因此在確定監察委員會構成人員時，要嚴格劃清與董事會的關系，避免人事、職權交叉帶來的不利后果。

（四）社會維度：繼續關注媒體與社會公眾監督

現階段我國非營利組織的社會監督雖然還比較薄弱，但是社會監督仍然是非營利組織監督體系中不可缺失的一部分。非營利組織的宗旨就是實現公共利益，因此為了使非營利組織各項活動不偏離其宗旨，客觀上也必然要求社會的監督和制約。首先，要繼續挖掘社會公眾監督的巨大潛能，建立起監督舉報和表彰聯動機制，鼓勵社會公眾對非營利組織運作和管理中的違規行為進行揭發檢舉，激發公眾參與監督的熱情。此外，還要繼續發揮媒體監督的重大作用，通過正面宣揚以提升社會公信力、負面揭露以監督威懾，使非營利組織的運作更加透明化，有力配合政府部門對非營利組織的監督管理。

〔參考文獻〕

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〔2〕賈西津.第三次改革——中國非營利部門戰略研究〔M〕.北京：清華大學出版社，2005.

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〔責任編輯：馮延臣〕