加快政府職能轉變的幾點思考

王俊華

摘要：經過多年改革和不斷推進，政府職能轉變取得了實質性進展，但面對新形勢新任務，加快政府職能轉變也需要新的突破。要科學認識和處理政府的職能定位和職能發揮，積極推進服務型政府和法治政府建設。

關鍵詞：政府職能轉變；服務型政府；法治政府

中圖分類號：F422 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）32-0203-02

世界銀行在《1997年世界發展報告：變革世界中的政府》中指出：“政府在世界范圍內成為人們關注的中心。全球經濟的發展與世界全球化使我們不得不思考一些基本問題：政府的作用應該是什么？它能做什么和不能做什么？以及如何最好地做？”正是隨著經濟的發展，社會的分層增多，社會的復雜化程度提高，政府職能才會不斷發生轉變。全球化打破了傳統上的時間和空間的界限，使我們站在更高的角度思考如何提高政府的治理能力。

當前，中國正處于深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。加快政府職能轉變，是解決中國經濟社會發展遇到的一些深層次矛盾和問題，推動經濟社會科學發展必須解決好的重大課題，也是建立完善的社會主義行政管理體制和市場經濟體制必須解決好的重大課題。經過多年改革和不斷推進，中國政府職能轉變取得實質性進展，但在政府職能定位、服務內容、職能實現方式等方面仍然存在一些需要進一步深化和解決的問題。“理想的政府應當是服務型政府、有限政府、責任政府、透明政府、法治政府和廉潔政府，經濟調節不越位，市場監管不錯位，社會管理不缺位，公共服務要到位。”在國家行政學院召開的一場報告會上，該院經濟學部副教授樊繼達對于政府職能轉變方向提出如上看法。面對新形勢新任務，加快政府職能轉變也需要新的突破。通過調查和研究，筆者認為，政府職能的轉變應該著力解決以下問題。

一、正確認識和處理政府與市場、政府與社會的關系

政府職能問題的核心是如何界定和處理政府與市場、政府與社會的關系。由于政府在現代社會治理結構中的獨特地位與作用，在政府、市場、社會三者關系中，政府是核心，市場的作用、社會的作用，歸根到底取決于政府的職能定位和職能發揮。

中國的改革開放基本上是一個從計劃經濟走向市場經濟的過程，在這一過程中，市場機制逐步成為資源配置和經濟調節的主要方式，從而最大限度地激發了社會經濟活力。但是，由于傳統計劃體制的慣性和改革的復雜性等原因，一方面，政府尚未完全從競爭性市場領域退出，還存在很多干預微觀濟活動的行為。特別是不合理、低效率的項目審批制度，已成為影響中國投資環境、影響企業競爭能力的嚴重問題。只有擺脫了大量微觀審批事項的政府，才能夠研究超前性、深層次的戰略性重大問題，才能集中精力搞好宏觀調控。另一方面，政府職能，無論在內容、范圍還是管理方式上，都還存在許多與市場經濟不相適應的方面，宏觀經濟調節、市場監管差強人意，即存在所謂“該管的沒管好”問題。近幾年來，“大頭奶粉”、三聚氰氨、煤礦塌方、“染色饅頭”等危及民生的惡性事件時有發生，這些事件充分暴露了政府的社會管理職能、市場監管職能存在嚴重問題。

按照現代市場經濟的一般要求，政府的“天職”應該是向社會提供充分有效供給的公共產品和準公共產品部分，同時要發揮好市場配置資源的作用，最大限度地調動市場交易參與者的積極性和智慧，更充分地提供市場信息。因此，合理界定政府與市場的關系，加強政府的市場監管和公共服務職能，應該是面向未來發展的政府改革與管理創新的重要任務。

由于傳統的專制政體和建國后高度集權的政治經濟體制的作用，中國社會長期以來一直是“強國家（政府）、弱社會”的社會形態，導致公民社會發育緩慢、社會自治力量弱小。政府對社會生活的過分干預和控制制約著社會自我管理、自我服務能力的成長。同時，政府又無暇顧及復雜多變的社會問題，表現出明顯的社會管理與服務的“缺位”，在很大程度上加重了社會矛盾。所以，要進一步理順政府與社會的關系，開放社會組織發展的空間，培育多元合作的社會管理主體，努力擴大公民參與社會事務的渠道和手段，充分發揮社會自我管理、自我服務、自我協調等功能。中國政府治理的本質是要讓全社會的公民、社會組織來依法參加對國家事務、社會事務的管理，這是中國現代政府治理與傳統治理的最大區別之一[1]。

二、轉變執政理念，切實推進服務型政府建設

政府職能具有很強的歷史特征，根據國家和社會發展的需要，政府職能的范圍、內容、方式都會發生相應的變化。通過考察世界各國政府公共管理職能變化的軌跡可以發現，隨著時代和環境的變化，社會生產力的發展、人與自然矛盾的加劇、人們思想觀念的進步、統治階級政治路線的調整，都會不同程度地引起政府職能的變化。在現階段，政府職能轉變已經被作為建設服務型政府的關鍵來看待。胡錦濤總書記在主持中共中央政治局第四次集體學習時就明確指出：“建設服務型政府，首先要創新行政管理體制。要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，把政府主要職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，把公共服務和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務。”

服務型政府建設就是要求以公民和社會為本位，具體來說，服務型政府建設要著力解決中國社會發展新階段面臨的基礎教育、公共衛生、就業、社會保障等新問題、新矛盾，實現社會的公平與正義。隨著社會主義和諧社會建設的提出和展開，中國政府職能從原來那種管理型、控制性向公共服務型的轉變成為一個迫切的問題。切實轉變政府職能的重心，強化政府公共服務職能，構建以公民為本的服務型政府是中國政府改革和職能轉變的根本目標。

服務型政府的建立首先要轉變政府的執政理念。執政理念的轉變，能夠增強地方政府轉變職能的內在動力。在中國這樣有著集權政治、計劃經濟、一元文化等傳統體制思想深刻影響的國度，官本位、政府本位、權力本位的傳統管制型政府執政理念根深蒂固，而公民本位、社會本位、權利本位的服務型政府執政理念剛剛形成，明顯處于弱勢。所以，轉變執政理念成為轉變政府職能的首要問題。樹立服務行政理念、強化公共服務意識、增強服務工作效能、提高服務工作水平。推進“以人為中心”而不是“以物為中心”的政府治理理念，樹立科學行政、民主行政、依法行政的理念。其次要建立公共財政體制。要調整公共支出的范圍，提高公共服務支出的總量與比例。把生產投資型財政轉變為公共服務型財政，財政支出要以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會保障水平，將財政支出的重點轉向公共教育、社會保障、公共衛生、公共安全和公共基礎設施等方面；要制定公共服務的最低標準，保證低收入群體能夠獲得最基本的公共服務。同時，要通過體制創新，提高政府對公共物品和公共服務的供給能力。對地方政府應當提供的“公共物品”包括公共安全、國民教育、社會救助、公益事業、環境保護、市政建設等的體制進行創新，逐步從由政府提供向鼓勵包括非政府組織在內的民間共同提供公共產品發展；再次，要完善地方政府績效評價體系。不少政府部門出于局部利益的考慮，有強烈的追求以ＧＤＰ為主要衡量指標的政績的沖動，所以，必須盡快廢止以GDP為取向的業績評價體系，建立以公共服務為取向的政府業績評價體系，加大勞動就業、社會保障、生態環境、社會治安、教育衛生等公共服務指標的權重，綜合考核干部政績。這是加快推進政府職能轉變的重要保障措施。

三、建立法治政府，加強對行政權力的監督

市場經濟是法治經濟，要求市場的主體資格、行為規范等必須嚴格納入法制的軌道。依法行政不僅是依法治國的重要組成部分，同時也是政府職能轉變的手段和工具。實現政府職能轉變，關鍵是建立行之有效的法治政府。

政府職能是通過對公共權力的占有和實施來實現的，政府職能的轉變和政府職能的合法實現，要求必須加強對權力的監督。然而，權力天然具有腐蝕性、擴張性，缺乏有效制約的權力必然導致腐敗。從西方國家政府職能演變的趨勢看，其相對完善的憲政民主制度和社會監督機制在相當大程度上保證了政府職能轉變和擴張過程中權力的合法運行和對貪腐問題的及時有效懲處，從而為服務型政府建設提供了政治基礎和制度保障。

應該說，隨著近年來中國政治體制和行政體制改革的不斷深化，特別是法治建設的完善，對政府權力的制約機制已相對比較完善，政府職能基本上沿著法治化、規范化的軌道在轉變。但是，也應該看到，現實生活中，由于政府職能轉變不到位，政府干預經濟活動、社會活動的現象還普遍存在，政府運行過程中效率低下，資源浪費、貪污腐敗等現象依然比較嚴重。這些都影響著政府改革與職能轉變的成果，也影響政府自身的形象和公信力。服務型政府必然是法治政府、責任政府、透明政府、廉潔政府，必然要求加強對政府機構和政府公務員權力實施過程中的全方位監督，使之全心全意地為社會、為人民群眾提供高質量高效率的公共服務。

從計劃經濟向市場經濟的轉型是一個長期和艱巨的歷程，這一時期的政府職能轉變也充滿了艱巨性和復雜性。經濟轉型進程中中國政府職能轉變是以政府職能轉變為核心并包括其他配套制度改革的大規模系列制度變遷，即中國政府職能轉變需要其他制度改革的支持與配合，如中央與地方利益關系的調整、省直管縣體制改革、產權制度改革、契合市場化要求的法制基礎設施的構建以及以教育、醫療、社會保障等為主要內容的公共服務改革等[2]。這一系列制度改革的復雜性和滯后性，都制約著政府職能轉變的進程。

中國的政府職能轉變是在長時間實行計劃經濟和千百年來受中國傳統政治文化深刻影響的背景下來認識和推動的，是一項復雜而艱巨的系統工程，也是一個非常具有現代性的重大理論問題。

參考文獻：

[1] 馬運瑞.中國政府治理模式[M].鄭州：鄭州大學出版社，2007.

[2] 劉華.論中國政府職能轉變研究的基本認識前提[J].江海學刊，2011，（5）.

[責任編輯高惠琦]