對我國農村養老保險制度的思考

羅晴

【摘要】建立和完善農村養老保險制度，不僅是維護我國社會公平與正義、縮小城鄉差距的一個重要手段，也是實現十七屆三中全會提出的城鄉公共服務均等化目標的必然要求。文章分析了目前我國農村養老保險制度中存在的諸多問題，并對完善農村養老保險制度進行了探討，以期更好地推行該制度。

【關鍵詞】農村養老保險 人口老齡化 對策

我國是一個農業人口占全國人口50.32%的農業大國，農村的養老保險問題是社會保障制度建設過程中不可回避的一個問題。隨著城鎮化水平的提高和農村勞動力的轉移，我國農村人口老齡化形勢日趨嚴峻，給農村養老保險制度提出了一系列的挑戰。

農村養老保險制度面臨的挑戰

一是人口老齡化加速。人口問題是我們農村現階段面臨的最嚴峻問題之一。我國的人口結構正加速老齡化，據2010年我國第六次全國人口普查結果顯示：大陸31個省、自治區、直轄市和現役軍人的人口中，0～14歲人口為2.225億人，占16.60%；15～59歲人口為9.396億人，占70.14%；60歲及以上人口為1.776億人，占13.26%，其中65歲及以上人口為1.188億人，占8.87%。按照國際標準，一個國家65歲以上占全國人口的7%，或60歲以上占10%，就表明該國已進入老齡型社會。按此標準，中國早在十年前就已步入老齡化社會。老齡化是人口發展的趨勢，然而從歷史發展規律來看，一個國家從成年型進入老齡型，一般需要花費50～100年，而中國實現這一轉變卻只用了20年左右的時間。此外，發達國家是“先富后老”，中國則是“未富先老”，這無疑加重了養老保險的負擔。從人口分布來看，農村老年人占多數，農村的老齡化程度和老年人的比例都超過了城鎮。據統計，我國目前農村留守老人達4000萬，占農村老年人口的37%，其中65歲以上農村留守老人達2000萬。①

二是覆蓋面狹窄，城鄉差別較大。我國從2009年開始在全國10%的縣（市、區）開展新型農村養老保險試點工作，“新農保”取得了較為顯著的成效，但是參保覆蓋面仍然狹窄。根據中國老齡工作委員會發布的《2010年度中國老齡事業發展統計公報》，2010年，全國城鎮基本養老保險參保人數達到2.57億人，比2009年增加2157萬人，增長9.2%。各級財政補貼基本養老保險基金1954億元。而新型農村社會養老保險制度于2009年9月開始試點，截至2010年底，全國參加新型農村社會養老保險人數為10277萬人，其中2863萬居民每月領取50～100元不等的養老金。隨著我國農村人口老齡化水平的不斷上升，現有的農村養老保障方式將面臨嚴峻挑戰。

三是立法滯后。所有國家社會保障制度的建立，幾乎無一例外都是立法先行，只有我國例外。從我國農村養老保險立法現狀看，目前還沒有一部完整的規范農村養老保險制度的法律，只有民政部1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》（試行）（下文簡稱《方案》）以及勞動和社會保障部就新農保試點下發的《指導意見》。當前，各地農村養老保險工作都是靠地方性的法規和政策來指導實施的。但是，這種靠政策來推進農村養老保險的機制已顯現出制度上的不穩定性和隨意性，無法提高農民參保的積極性，也使很多農民對政府產生不信任感，為以后推進農村養老保險制度增加了難度。

四是財政支持力度小，資金籌集方式單一。目前我國農村社會養老保險的資金籌集采用的原則是“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”。然而，現階段我國農民普遍收入較低，繳費能力弱，農民的參保積極性在很大程度上取決于集體補助和地方財政補貼的落實到位，但是省級以下地方政府普遍財政困難，嚴重依賴于中央的轉移支付，因此絕大部分農民享受不到集體和地方財政的補貼。在這種籌集方式下，農村社會養老保險實際變成了一種強制性儲蓄或鼓勵性儲蓄制度。財力的明顯不足必然會影響新農保制度的推廣。

五是基金管理不規范，投資方式單一，保值增值難。根據《方案》的規定，現階段我國農村養老保險基金是以縣為單位統一管理，主要用于購買國家財政發行的高利率債券和直接存入銀行。這導致了農村養老保險基金的保值增值渠道單一，基金的投資缺乏靈活性，投資收益率低，甚至無法應對通貨膨脹帶來的貶值壓力。此外，在我國農村，社會養老保險基金一直由地方縣級政府的下屬機構來管理，管理人員的素質參差不齊，同時缺乏相應的監督機制，管理隨意性較大，容易發生擠占、挪用保險金的現象，基金安全存在隱患。

六是管理體制不順。農村養老保險的統籌層次較低，僅處于縣級統籌層次。這種統籌格局和層次嚴重制約了資金的協調平衡，致使出現少部分地區保障有余，大部分地區卻保障無力的現象，使本來就很有限的養老保險資金的作用和效益受到了限制和削弱。另外，缺乏專業的管理人才。我國的農村養老保險組織中基層管理人員素質低是當前養老保障工作中最為突出的問題。全國大部分基層養老保障組織都存在干部老化、文化素質低、普遍缺乏社會保障的專業知識等問題，在西部經濟欠發達地區尤其突出。

完善農村養老保險制度的對策建議

針對目前我國農村養老保險制度中存在的問題，需要我們創新探索，采取更加有效的措施來完善農村養老保險制度。

一是完善農村養老保險法律制度。首先，應制定農村養老保險基本法。盡快改變以地方立法為主的狀況，形成以全國人大常委會制定的《中華人民共和國社會保險法（草案）》為統率，以國務院制定針對農村養老保險的條例為主體，以有立法權的地方人大及地方政府依法制定相關的地方性法規和規章為補充，形成上下統一、協調完整的農村養老保險法律體系。其次，健全農村養老保險立法內容。立法內容應包括農村養老保險的方針、政策、原則、目標、范圍、保障標準、養老金籌集和發放、養老金的保值增值和監督等。最后，健全農村養老保險制度的司法機制。司法機關應恪盡職守、公正司法，保障有關農村養老保險制度的執行。建立相關的農村養老保險法律責任制度并強化其法律制度的實施機制，使當事人在其養老保險權益受到不法侵害時獲得有力的司法保護，對貪污、挪用、截留基金等違法行為追究其法律責任。

二是加大政府投入力度。社會保障是國民收入再分配的一種形式，責任的主體應該由國家、集體和個人三方共同承擔。然而，一直以來絕大多數農民的養老保險費用卻基本由農民個人繳納，國家的所謂政策扶持多流于形式，導致農民沒有參保積極性。因此，政府在國民收入再分配中應加大對農民的傾斜力度，增加中央和地方政府對農村養老保險的財政投入。同時通過政策扶持深化改革，大力發展壯大農村集體經濟的實力，增加集體經濟對農村養老保險的支持力度，使農村養老保險資金的籌集真正實現由政府、集體和個人三方共同負擔，只有這樣才能使農村養老保險具有真正意義上的“社會性”和“福利性”。

三是拓寬基金籌資和投資渠道，提高基金的統籌層次，確保基金保值增值。首先，應大力拓寬養老保險資金籌資渠道，充分動員民間組織和非營利性機構投資興辦福利設施，鼓勵社會捐贈農村養老保險事業。參照國家文化經濟政策，鼓勵企事業單位、社會團體和個人等社會力量通過國家機關對農村養老保險事業的捐贈，應被納入公益性捐贈范圍，經稅務機關審核后，在繳納企業所得稅和個人所得稅前準予全額扣除；其次，應逐步提高農村養老保險基金的統籌層次，從縣級統籌過渡到省級統籌，并最終實現全國統籌，為農村參保人員養老保險關系跨城鄉、跨區域轉移續接提供制度支持；再次，要確定市場化的資金運營機構。制定出農村養老保險基金運營機構的條件，把基金運營職能從基本經辦機構中分離出來，由獨立的、市場化營運的基金運營機構負責，按照市場化原則和穩妥性原則對養老保險資金進行資本營運，嚴防資金損失和貶值，通過營運使其保值增值。同時實行“三權”分離，加強資金運營監督；最后，調整投資結構，優化資金投資方向。在養老保險基金規模不斷擴大的基礎上，調整投資結構，吸取國外的經驗，加大對安全性高、回報率高的種類的投資，最大限度地實現保障基金的保值增值。

四是完善農村養老保險的配套措施。首先，加大農村養老保險的宣傳力度，使農民充分認識到參加養老保險的必要性，提高農民參保的自覺性和積極性；其次，提高各級領導干部對農村養老保險工作的認識，適時引進專業社會工作者參與農村養老保險工作；最后，加快農村養老保險的信息化建設。廣泛運用現代信息技術手段，建立一個功能齊全、覆蓋面廣、規范透明的農村養老保險信息網絡，做到軟件統一、硬件設備配置統一、數據傳統方式統一等，同時建立多渠道、多層次、全方位的信息采集制度，并保證信息的正確性。把養老保險對象的基本情況以及養老保險基金的繳納、記錄、核算、支付、查詢等服務納入信息系統管理，并對政府提供包括統計分析、監測預警、政策評估等在內的信息，為政府制定政策提供依據，保障農村養老保險事業的順利發展。

（作者單位：四川音樂學院社科部；本文系四川音樂學院“人口老齡化背景下農村養老保障制度研究”成果，項目編號：CBS201114）

注釋

①數據來源于：http：//news.sohu.com/20111005/n321313619.shtml。